县委书记权力制约监督探究述评

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1、县委书记权力制约监督探究述评　　[摘要]县委书记是中国共产党执政兴国的基层骨干力量。规范县委书记的权力行使、强化权力制约监督尤显重要。文章对县委书记权力来源、权力结构、权力运行、权力腐败、权力勘界和权力制约监督等六个方面的研究现状进行梳理，总结了现有研究取得的成绩和存在的不足，提出了县委书记权力制约监督研究的新模式。[关键词]县委书记权力制约权力监督研究述评古人云：“郡县治，天下安。”县一级在中国共产党的组织结构和国家政权中处于承上启下的关键环节。县委书记是党执政兴国的骨干力量，是县级领导班子的核心。2010年11月，中共中央决定开展县委权力公开透明运行试点，重点制约监督县委书记权力运行。20

2、13年11月，中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次强调：“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”[1]一、县委书记权力制约监督研究内容概述19近年来，学界对于县委书记权力的关注和研究持续升温。根据笔者在中国知网以“县委书记权力”为关键词进行精确检索，得到130条结果。根据文献发表年度来看，2005年以前，每年只有1篇左右；而从2005年之后，文献明显有逐年增加的趋势。2012年至2013年，文献共有43篇。与此同时，笔者在中国知网以“县委书记”为关键词进

3、行相关的宽泛检索，得到了57654条结果。对这些文献的发布年度进行分析，可以发现，2005年是一个关注的转折点。文献的高峰期出现在2005年之后，至2006年接近1000篇，而之后每年都有1200篇左右的文献发表。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》在第八部分“加快推进惩治和预防腐败体系建设，深入开展反腐败斗争”中明确指出：“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”2012年11月，党的十八大报告中也指出：“要建立健全权力运行制约和监督体系……让人民监督权力，让

4、权力在阳光下运行。”[2]具体到县级来说，如何保证处于一方权力中心的县委书记，既能够正确地行使权力而又不超越自己的职权范围甚至是走向贪腐，这是新形势下值得认真探究，并必须为之提供解决之道的一个紧迫而又重要的问题。19在这一部分，笔者先对已有的关于县委书记权力的研究文献分主题进行梳理，而后对这些文献进行评判分析，进而提出新的研究模式。（一）县委书记权力来源关于县委书记权力来源，从已有研究文献看，呈现出研究不足且文献数量少的特点。就笔者掌握的文献看，只有国家行政学院社会和文化教研部龚维斌教授的《县委书记权力来源与渠道》一文，真正地从学理上探讨了县委书记权力来源问题。该文认为，县委书记的权力有“一个

5、来源，两个渠道”，即来源于人民权利，有人民和党员两个渠道，其权力边界是由人民权利、党章与法律所界定。[3]《党章》要求党的干部“正确行使人民赋予的权力，依法办事”，因此，县委书记的权力是人民赋予的。作为地方党组织的领导人——县委书记，其行使的权力既有党内的权力成分，也有公共权力的成分，而且在现实生活中可能以行使公共权力的成分居多。公共权力来源于人民权利的部分让渡。人民权利是公权的本质、界限、目的。中国共产党立党为公、执政为民，就是为了人民的权利，尊重、保护和实现人民的权利。中共十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。不过

6、，针对县委书记的权力有“一个来源，两个渠道”这一观点，冯志峰评价说，“此观点明确指出了‘权为民所赋’19的本质，却未能阐明党代会与县委书记选举产生的内生关系，也就没有结合实际、合乎逻辑地阐述县委书记产生的合法性与正当性，不能有效地解释县委书记产生的理论依据和现实运行”[4]。（二）县委书记权力结构19关于县委书记权力结构这一主题，笔者以“县委书记”为篇名关键词在中国知网上进行检索，并以“权力结构”为关键词在初次检索结果中再次检索，所得篇数为零。笔者又在北京图书馆等地进行检索，也未查阅到关于县委书记权力结构的相关书籍。由此可见，对于县委书记的权力腐败、权力制约监督以及权力运行等方面的研究较多，而

7、对于县委书记权力结构方面的研究几乎没有。但是，吴其良的《论党委书记的权力》比较有借鉴意义。尽管该文并没有单独论及县委书记的权力，而是“仅研究地方党委书记的权力，包括省、地、县或相当省、地、县三级党委书记的权力，不涉及中共中央总书记和军队中党委书记的权力研究”。但该文所论述的党委书记的权力，为我们理解县委书记权力结构提供了一个很好的理解框架，具有一定的理论价值。该文首先论及党委书记在党内生活中的地位