我国城市棕地再利用的法律途径研究-论文.pdf

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1、青海社会科学2014年第5期我国城市棕地再利用的法律途径研究高恩胜摘要：棕地在我国城市的普遍存在已经不容质疑，对如何提高棕地的利用质量、实现合理利用棕地的解答迫在眉睫。国外相关立法能够带来诸多启示，权威的棕地评估机构的建立，不同的棕地类型化处理、合理的主体责任配置是棕地有效并安全利用的重要着力点。关键词：棕地再利用评估机制类型化点位超标率中图分类号：D912．3文献标识码：A文章编号：1001—2338(2014)05—0123—05作者简介：高恩胜，男，四川师范大学成都学院副教授。研究方向：法学。一、棕地的概念界定及我国棕地现状城市化的发展一方面对土地产生巨大的需求，另一方面却又给城市土地带

2、来巨大的污染和浪费。特别是在中国，城市因扩张而产生的疯狂的土地需求与其自身所占土地的“中毒”现象，显然产生巨大的反差。不少工业用地随着工厂的搬迁而废弃，成为城市的“毒瘤”，割不掉却又后患无穷。“棕地”一词最早出现在上世纪80年代英国的规划文件中，自此以后，这一概念在西方各国得以传播并扩展，20世纪9O年代初期时开始出现在美国联邦政府的官方语言当中，但目前对其仍没有一个统一的概念界定。有学者认为，“棕地与绿地是一组相对应的概念，是指已开发、利用过并已废弃的土地”。在英国，棕地是指“被以前的工业使用污染，可能会对一般环境造成危害，但有逐渐增强的清理与再开发需求的用地”。而美国环保署将其定义为“由于

3、存在环境污染或者潜在污染而使得其二次开发重复使用变得复杂的土地(USEPA，2005)”；加拿大国家环境与经济会议认为“棕地是工业化的世纪遗留物，是由于存在已知污染或者猜想受到污染而被遗弃的，或者未充分使用的商业或工业用地，但是它们有很大的再开发潜能(NRTEE，2003)”。其中，最广为接受的是美国对棕地的界定。中华人民共和国环保部、国土部2014年4月联合发布了全国首次土壤污染状况调查公报，作为一个全国性的权威性的土壤调查报告，其内容引起了广泛关注，报告显示全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤调查点位超标率(指土壤

4、超标点位的数量占调查点位总数量的比例)达到16．1％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11．2％、2．3％、1．5％和1．1％。区域分布中，南方土壤污染重于北方，长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大，镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量高；从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19．4％、10．0％、10．4％。尤其是耕地土壤环境质量堪忧，达到中重度污染的比例接近3％；从污染类型看，以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点123位的82．8％。更触目惊心的是，当前我国土壤

5、污染出现了有毒化工和重金属污染由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由上游向下游转移、由水土污染向食品链转移的趋势，逐步积累的污染正在演变成污染事故的频繁爆发。棕地不仅在空间上呈现出扩张的趋势，在棕地的利用方式上更是存在着巨大的隐患和危险。随着工业结构诃整和城市用地结构调整，占据市区优越位置的一些劣势工业企业或者搬迁或者被弃，留下大量被污染的毒地。这些棕地要么荒废，要么被错误地开发。特别是一些占据优越便利地理位置的严重棕地，甚至未经治理就被“正常使用”。许多楼盘在其所占土地没有经过“消毒”就建立起来，实实在在的棕地就这样被开发成了住宅楼或者其他用途。这些棕地会对人体造成严重的损

6、害，然而因为其危害具有隐蔽性，常常要经过几十年甚至上百年才会显现，因此容易被忽略。二、棕地利用的必要性分析棕地已然客观存在，并且呈现出增多的趋势。在城市化因土地需要还在不断向郊区和农村扩张的背景下，我们有必要对城市中的棕地进行“消毒”，实现再利用。(一)棕地利用有利于提高土地的利用效率我国虽然面积辽阔，但是人均耕地面积还不到世界人均耕地面积的一半，因此要提高土地的利用效率。然而，一方面城市化的发展要求更多的土地要被纳入到城市的规划当中，许多土地成为工业用地。另一方面，工业结构以及城市用地结构的调整却又使得许多工业企业搬迁或者废弃，留下大量的棕地。因此，有必要对这些棕地进行开发和再利用，通过采取

7、一定的治理措施，减少城市棕地的面积或者减轻土地的毒性，提高土地的利用效率。(二)保障居民的身体健康在城市棕地存在甚至不断增加的背景下，虽然这些被污染的土地可能给人体带来巨大的损害，但是在利益的驱使下，尤其在房地产如此狂热的情势下，许多房地产商以及地方政府不顾人民的健康，将这些棕地开发成居民住宅。居民生活在棕地之上的住宅里，身体健康受到极大的威胁。而实现棕地再利用，则是要在对这些棕地进行“消毒”后进