高速公路养护管理市场化研究.doc

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高速公路养护管理市场化研究摘要冃前由于高速公路分段融资分段建设管理的现状，使得各经营管理机构的运营规模难以形成，公路管养一体即自管、自养的成木过高；同时，由于高速公路的设计标准和施工技术要求高，采用了大量的新技术、新工艺和新材料，所以高速公路在使用过程中产生的病害与一般路段公路会明显不同，与此相应，对养护管理机构所应具备的技术装备和施工管理水平有新的更高速要求。在高速公路大规模养护工作即将来临之际就高速公路养护管理市场化进行研究，具有重要的现实意义。关键词高速公路养护管理市场化1•高速公路养护市场化优越性分析所谓高速公路养护管理市场化，就是把高速公路养护工作全面推向市场，各高速公路管理公司不养自己专门的养护队伍，日常维修保养对外承包，专项工程和大修工程向社会公开招标，择优选择施工队伍。表1从人员、设备、效益、积极性、效率和风险儿个方面来对两种管理模式进行分析：高速公路养护管理模式分析表（表1）项目传统管理模式市场化管理模式担负整个工区日常消耗和闲暇时人员工资，设备保养，折旧因为是工程量承包方式，养护中不负担闲置人员和设备费用为了需要满足机械施工，必须配置大量的机械设备机械设备采用租赁的方式，节省大笔购置养护设备费用设备昂贵且闲置较多，很难发挥其应有作用；致使台班单价提高减少设备闲置，增加设备使用频率，降低设备台班费先购置必须的养护设备，同时还必须负担设备的维修保养只负担设备使用费，不负担设备购置费和闲置时任何费用负担养护机构的全部费用（包括医疗，养老，工伤等）仅只负担工程造价费用，其它费用推向社会效率和积极性养护经费挪、截、卡、要现象相当艸遍建立养护管理计划体系，养护经费专款专用，符合市场经济的运行机制因管理模式缺乏活力，养护效率相对较低，人员积极性差养护效率高，养护人员积极性强养护工程量少，项日繁多，涉及方方面面，对养护队伍和设备要求全且高；并且因为量少，人员、设备闲置较多作业内容专业分工明细，通过加强专业化管理和竞争手段适应市场，全社会流动，充分利用人员和机械设备效益不分专业，不分内容，大小工程都均由自己的养护工区实施，专业程度低，管理层次多，施工质量和水平均受局限根据养护工程需要，优先选择社会专业化施工队伍，引入竞争机制，提高管理水平和质量要求，同时还降低了工程成本 由于各高速公路相对独立，设备造价又高，很少相互借用，造成社会大量购置、闲置，无形中增加了使用成本和社会资源浪费减少机械设备闲置，也相当于减少重置浪费，提高整个社会经济效益风险承担养护全过程风险由养护管理公司和养护施工单位共同承担养护过程中的风险从上表分析可以得出，市场化管理模式从各个方面都具有很大的优势。2.高速公路养护市场化必要性分析我国高速公路养护从业单位既有事业性单位也有企业性单位，绝大部分企业也没有走向市场，其表现岀来的弊端主要有以下儿个方面：（1）大多数的高速公路养护管理部门养着一个庞大的养护队伍，养护经费的使用得不到保障，常出现“养人不养路”的局面。（2）大部分养护管理部门和养护企业同屈于一个管理部门或公司管理，养、管是一家,养护管理部门未经过招投标就把养护任务下达给自己的养护企业，养护资金也是根据养护任务拨给，养护企业未成为真正意义上的企业。（3）有的高速公路养护企业在管理上、经济核算上属于企业经营型，但它或刚脫离养护管理部门或与高速公路管理部门有着亲戚的联系，其经营任务有保证，不用自己找活干。这样的结果是养护企业等活干，企业的忧患意识、竞争意识不强，缺乏改革的迫切感和牛存的危机感。（4）现有的养护管理模式，资源重复购置现象严重，人员、机构臃肿。（5）市场竞争范围未能完全社会化，多在内部进行，目前形成的市场化还是不完全开放的市场，只能算是模拟市场。现存的这些状况对养护资金的使用和养护作业的劳动牛产率的提高不利。所以有必要把高速公路养护推向市场，这样有利于养护管理部门提高生产率，提高公路养护资金的使用率。3.高速公路养护市场化可行性分析高速公路养护管理在市场经济建设外部大环境和高速公路行业内部改革驱动的双重作用下，逐步走向市场化已成为必然趋势。（1）外部环境可行性分析多年的市场经济改革为高速公路养护改革和养护市场化运作提供了实践基础和经验。近年来，各地公路养护管理部门从基层养护单元改革做起，在转变观念、管养分离、培育养护市场等方面做了积极的探索和尝试。（2）现有政策可行性分析在公路养护中涉及到的规范有《公路养护技术规范》（JTJ073—96）、《公路桥梁涵洞养护技术规范》（JTGH11—2004）、《公路隧道养护技术规范》（JTGH12— 2003）、《公路沥青路而养护技术规范》（JTJ073.2-2001）、《公路水泥混凝土路而养护技术规范》（JTJ073.1—2001）、《公路养护质量检查评定标准》（JTJ075-94）,这些规范为养护规范化提供了依据。为了进一步将养护推向市场，交通部又颁布了《公路养护市场工程准入暂行规定》和《公路养护工程施工招投标管理暂行规定》。两个《规定》科学地总结了养护管理工作的成功经验，按照市经济规律，将公路养护工作纳入了更加有序的法制管理轨道，从根本上改变了传统的养护作业方式与经营管理模式。它具有强烈的市场气息，既是推动和促进养护管理工作的政策性法规，也为公路养护走向市场、走向社会敞开了大门。4•高速公路养护市场化的基本方法在推行高速公路养护市场化的过程中，为实现目标可考虑以下基本的方法：4.1转变观念在社会主义市场经济条件下，针对养护管理中存在的“重建轻养”等思想障碍应确立以下观念：一是确立高速公路是公共产品，养护生产活动可以实现市场化的观念，可以采取市场化的方式完成从投资建设到运营管理的全过程管理。二是确立高速公路资产经营观念。只有确立公路资产经营观念，才能依法对公路实施有效的经营管理和养护管理。4・2明晰产权，进行管养分离的体制性改革明晰产权，进行管养分离的体制性改革就是将高速公路管养合…的模式转变为管养分离的模式。在改革的过程中，与改革和关的各个主体具体从事的职责不同。（1）政府的职责：监管养护，协助制定养护市场规则。（2）高速公路管理公司的职责：负责养护从业单位资质的审查与复审、养护招投标管理、养护质量监督和造价管理、养护信息管理以及养护有行市场的建立和管理等。确定养护投资定额，养护设施量的统计和记录，科学的路况评价与投资计划，养护工程的招投标等。（3）养护企业的职责：按合同及养护相关标准进行具体的养护施工。将高速公路养护生产业务从高速公路运营管理业务中分离岀来。即将高速公路管理养护机构所属的工程队、运输队，生产厂站等单位与高速公路养护管理机构分离，使其成为自主经营、自我发展的经济实体，积极参与市场竞争。实现养护生产业务和养护管理机构分离的途径大致有四种:（1）行政性合并组建：高速公路养护市场的建立与一般公路养护市场一样，养护企业的市场行为受到政府行为的控制和制约。将各省市内高速公路管理公司下各分公司负责养护管理的部门人员、机械设备重新组合，组建具有独立法人资格、独立经济核算的一个或几个高速公路养护公司，养护公司依然隶屈于各路段高速公路公司。 （2）实行股份合作制改造：现有养护站职工可以通过入股的方式购买原国有养护设备及资产，实行养护站一次性公司化转制。（3）组建民营养护专业队和公司：鼓励养护站职工个人或合伙人成立具有民营性质的养护专业队伍和公司，以独立承包人或法人的身份进入养护市场。（4）在大力发展市场主体的同时，加快发展市场中介组织。将各级管理机构的专业人员重新组成咨询公司、监理公司、工程检测中心、机械设备租赁公司等中介机构，参与到养护工程市场中。4.3推行养护招投标制推行高速公路养护工程招标制可以利用市场中的竞争机制，最大限度地降低养护工程造价，提高养护资金使用效益；通过“管、养分离”的改革，促使高速公路养护养护管理部门改进管理办法，管理手段，有助于公路养护管理水平向现代化方向发展。由高速公路管理部门按工程量根据定额核算养护工程费后，制定标底，公开向具有相应资质的养护公司招标，工程款由公路管理部门按招标合同根据完成的工程量，进度计量支付。高速公路养护工程招标制可以分为标段划分、制定标底、组织招标、签订合同、质量监督和计量支付六个步骤进行。2.4改革养护资金使用体系养护资金使用体系改革需要解决以下三个问题：（1）养护资金的确定：由于养护资金的数额是根据路面质量状况确定的，因此，在确定某条公路养护资金数额之前要作的第一项工作就是要根据现有路面状况，大中修工程历史，交通量等资料，确定养护工程的材料、人工、资金的消耗量，据此作为高速公路公司确定养护资金数量的依据。（2）资金的使用和支付：采用公开招标的方式，择优选择高速公路养护作业单位。对于日常维修保养，采用总价合同的形式可以减少管理部门的工作量，又使得养护工作便于控制。支付是资金使用体系的最后环节，是体现市场竞争法则的直接反映，能否把好支付关是能否有效控制市场，能否切实提高投资效益的关键所在。（3）解决好计量问题：在按市场规律规定了定额标准的方法后，如何使用定额进行计量的问题是值得深入研究的问题。管养分离后，定额计量水平将显示市场管理水平。4.5建全养护质量保证和监督机制对于高速公路养护维修作业而言，质量管理的重点应放在养护承包人的质量自检和高速公路养护管理公司监督上。高速公路养护管理机构依据合同规定，采用随机抽查的方式了解养护工程的质量状况，以最终成果作为评价的最终依据，从而减少工作量，加大覆盖面。高速公路是国家重要的基础设施，在国民经济中具有不可替代的巨大作用。因此对高速公路养护及其质量，必须进一步加强政府行业职能的有效干预，以便形成一 整套完善的高速公路养护质量保证体系，及时制止因投资不足或养护不善给高速公路带来的不良侵害。如通过法规建设确定政府行业部门对养护从业单位的分级警告权，中止经营权以及对养护从业单位的资信登记权，冻结经费账户权等。5.1完善养护市场政策法规要保证市场有序化发展，必须要健全完善市场规则，实现各竞争主体公平竞争，避免暗箱操作和垄断。交通部已颁布的《公路养护市场工程准入暂行规定》（2003年），初步规范了养护市场主体即养护企业进入养护市场的资格，但这只是个暂行规定，还有不完善的地方，需要我们在以后的养护工作实践中，不断完善其规定，使其为养护市场化的规范化发挥作用，明确养护企业进入市场的条件，实行有序竞争。高速公路的养护市场化，必然涉及到养护工程招投标。从2003年6月1日起开始实施的《公路养护工程施工招标投标管理暂行规定》，它对公路养护工程招投标条件、招标方式、评标资格审查、标底、合同签订等都做了明文规定。但这个暂行规定针对国道、省道和县道的养护工程。因此，应进一步完善其中关于高速公路养护招投标管理的具体办法，或者针对高速公路的养护制定《高速公路养护工程施工招投标管理规定》。5.2建立养护市场准入制度，明确进入养护市场的条件在完善法律、法规的基础上，严格按照法定程序办理进入高速公路养护市场的手续。严肃养护市场纪律，在开放的基础上，政府作为养护市场的管理者和监督者，应当运用行政、法律等各种手段对养护企业的各项经济活动进行行政指导，计划调节，行政管理,监督服务，渗入养护行业的经济运行管理，组织协调养护市场的运转，为养护企业提供各种信息服务。5.3完善养护定额到目前为止，在高速公路养护费用的估测上仍然没有形成统一的完善的定量化指标。高速公路养护市场化要改变上述状况，降低养护费用及运营管理成本，优化资金使用，编制养护计划，确定养护预算费用，并使这些工作有章可循，得到养护市场主客体双方认可，完成定员养护向定额养护转变，就需要有一个统一的量化标准一高速公路养护维修定额标准。5.4建立科学、规范化的养护质量检测、监督系统这是高速公路养护质量保证系统的重要环节。可以在省（山）一级建立质量检测中心和中心实验室，配备养护质量管理人员，严把养护质量关。6・结束语高速公路的建设、养护与管理是高速公路管理工作的有机组成部分，三者相互联系、相互促进。因此应进一步研究高速公路养护管理与高速公路建设管理、路政管理和交通 安全管理等的相互关系，将它们作为一个有机的整体，用系统的方法来分析，以提高高速公路的服务水平。将养护管理现代化指标、市场化评价指标和高速公路养护质量评价指标综合分析，评价高速公路养护质量。随着养护管理体制改革的不断深入，养护工程招投标等工作的进一步开展，文中提出的市场化基本方法，有待进一步完善。