中国财政转移支付制度的演变与改革建议

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1、1中国财政转移支付制度的演变与改革建议IntergovernmentalTransferSysteminChina贾康(JiaKang)一、引言：中国的地方政府设置与支出责任要了解中国政府间转移支付制度，有必要先对中国地方政府的设置情况与各级政府承担的财政职能有所了解。（一）地方政府设置根据中华人民共和国宪法的规定，设置了四级地方政府，包括省（含中央直辖市、民族自治区）、市、县（含县级市）、乡（含镇）四个级次。截止2003年底，中国设置了34个省级政府，其中包括27个省（含台湾省）、5个自治区和2个特别行政区（香港和澳门）；333个地级政府，其中包括282个地级市（有权管理县级行

2、政单位的市级政府）；2861个县级政府，其中包括374个县级市、845个市辖区（地级市下辖区）和1470个县，44067个乡镇级政府，其中包括20226个镇、18064个乡、5751个街道办事处（市辖区的下级社区政府）。在这个四级层次的行政区域内都设有完整的国家机器，包括行政管理机构、立法机构（人民代表大会）、司法机构（检察院、法院）、政治协商机构等，其中省和地级市有对等级次的武装力量管理机构，被成为省军区和军分区。中国是一个行政权力高度集中的国家。中华人民共和国宪法明确规定，中央人民政府（中华人民共和国国务院）统一领导全国地方各级国际行政机关的工作；各级地方政府都服从中央人民政

3、府；同时还规定地方各级人民政府要对上一级国家行政机关负责并报告工作。以宪法为依据，中国形成了严格的上级政府管理下级政府的政府管理体制，各级政府都要遵从上级政府的制度安排和政策规定行事，地方政府首脑都是具有一定等级的行政官员，必须对上级官员负责。1本文基于财政部科研所研究人员承担的ADB“中国政府间转移支付制度研究”课题背景报告的一部分修改而成。课题主持人为贾康，成员有白景明、祝小芳、牟岩等。1值得说明的是，在中国，“市”可以具有不同的行政级别。北京、天津、上海、重庆为省级直辖市，是城市地区行政级别最高的行政机构，以下依次是地级市和县级市，前者直接隶属于省级政府。省级直辖市与地级市

4、都可以将所属城区进一步细化为市辖区，大多数市都管辖多个县。县级市为行政级次最低2的市级行政机构，不能划分市区，也不能管县。中国的《预算法》规定一级政府一级财政，地方各级政府预算由各部门的预算组成，因此，中国的财政管理架构基本与政府架构相同，每级政府都设有财政局与税务局（乡镇级设财政所或税务所）。在这里需要一提的是，随着改革开放进程的深入，中国也出现了一些与建制不相符的行政调整。1984年以来政府曾经批准设立若干“计划单列市”，这些规模较大的城市原属地级市，列为单3列市后就成为省级预算单位，拥有等同于省政府的经济管理和财政权力。中国各级政府设置情况如下图所示。2为明确起见，本报告中

5、出现的“市”应指地区和地级市。其他行政级次的市（如县级市）会明确标明。3后来有些计划单列市又被撤销。2图1－1中国各级政府设置图中央级中央省级省自治区直辖市县市级市内市县县级市郊区县市区乡镇级镇乡街道镇乡镇乡街道街道34（二）各级政府的事权与支出责任划分研究省以下地方财政转移支付，必然涉及各级政府的事权划分及支出划分，因为政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据，由事权划分决定的支出责任划分是财政体制的基本要素，而且是确定财政体制包括转移支付体制的逻辑起点。根据事权划分，中央政府主要负责国家安全、调整国民经济结构、协调地区发展和实施宏观调控。地方各级政府则主要负责本地区经济和各项

6、事业的发展。我国宪法第107条规定了地方政府行使的职权：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”表1-1与事权相对应的各级政府支出划分中央政府负责支出地方政府负责支出国家安全、和中央国家机关所需经费，调整本地区政权机关所需支出以及本地区经国民经济结构、协调地区发展、落实调控所济、事业发展所需支出。具体地方行政管必须的支出以及由中央直接管理的事业发理费，公检法支出，部分刑警经费，民兵展支出。具体包括：国防费，刑警经费，外事业费，地方统筹的基

7、本建设投资，地方交和援外支出，中央一级行政管理费，中央企业的技术改造和新产品试制费，支农支统管的基本建设费，中央直属企业的技术改出，城市维护和经费，地方文化、教育、造和新产品试制费，地质勘探费，由中央本卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、他支出。科学等各项事业费支出。由于宪法未对省、市、县具体职责进行详细的阐述，国务院对地方各级政5府职权的划分，亦没有全国性统一规定。地方各级政府职权交叉，又导致了地方各级政府财政支出责任在层次分工上比较混乱，