城乡统筹发展背景下的农村土地征用制度改革

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1、维普资讯http://www.cqvip.com2OO8年第1期中南财经政法大学学报№．1．2008双月刊Bimonthly总第166期JOURNALOFZHONGNANU】慨RSⅡYOFEC0NO^ⅡCSANDLAWSerial№．166城乡统筹发展背景下的农村土地征用制度改革袁铖(中南财经政法大学经济学院，湖北武汉430073)摘要：现行农地征用制度与城乡统筹发展的矛盾日益加剧，制度变迁过程中的农地征用制度困境表现在城市土地国有制与农地集体所有制的矛盾、农地集体所有制与农民土地权益保护的矛盾。产权的自我保护与政府保护是农民土地权益保护的两大举措。关键词：农地征用制度

2、；城乡统筹发展；产权保护中图分类号：F301．11文献标识码：A文章编号：1003。523o(2008)O1．0036-04一、中国农地征用制度的历史演变经济体制构成了农地制度最根本的制度环境，中国农地制度与经济体制具有高度相关性。1953年～1957年“一五”计划时期又是农村合作化运动和城乡分割的二元结构形成时期。1949年实施的《土地改革法》规定“承认一切土地所有者自主经营、买卖及出租土地的权利”。土地改革实现了“耕者有其田”，土地所有权和经营权都归农民所有。“一五”计划实施后，工农业之间的矛盾13益尖锐，为了确保城市粮食供应和重工业发展，国家开展了农村合作化运动并

3、实施了城乡不同的户籍、就业、养老、教育、住宅等制度。国家权力随着农业合作化运动逐步侵犯农民土地权利。在互助合作和初级社阶段，国家剥夺了农民土地经营使用权；在高级社阶段，国家又剥夺了农民土地所有权；在人民公社时期，国家权力对农村土地无偿调拨，1962年调整所形成的“三级所有，队为基础”的基本模式构成以后农地制度安排的基础。我国1982年《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”城乡不同土地所有制决定了农地与城市建设用地之间不能自由转化。《土地管理法》第6

4、3条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设”，其转化只能由国家因公共利益需要通过征用转变为城市用地。实际上无论农地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为商业用途，一律采取由国家强制征地，然后再有偿出让的办法。现行法律只允许兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设等例外情况可以不经过国家征地程序直接转为建设用地。1978年后，工业化和城市化快速发展使得“农地非农化”的数量迅速增加，进人20世纪9o年代以后，耕地收稿日期：2007．11．28基金项目：教育部重大攻关项目“农村土地问题立法研究”(yzoooo5)作者简介：

5、袁铖(1967一)，男，湖北京山人，中南财经政法大学经济学院副教授，博士。36维普资讯http://www.cqvip.com更是急剧减少。农地征用制度对城乡经济发展的影响是完全不同的。虽然1957年《宪法》第6条规定“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国家。”农地征用制度在传统计划经济体制下所引发的矛盾也不太严重，因为建国2o年时间内，中国城市化进程十分缓慢，总体上改革开放前“农地非农化”的规模并不大，加上政府不存在自己独立的经济利益，也没有扩大农地征用规模的动力；同时政府征用农地，就要相应地实行一定数量的农民“农转非”，农地非

6、农化与农村劳动力向非农产业和城市转移是相互配合的，人均耕地面积并没有因为征地而减少。相反由于建国初期大规模垦荒，1979年末的耕地比1949年多出近2000多万亩，那时农民普遍欢迎国家征地，当时城乡差距扩大主要由城乡分割对立的二元制度产生造成的。林毅夫揭示了在资本稀缺的农业经济中，一旦选定了重工业优先发展战略，就会形成相应的扭曲价格的宏观政策环境，以及以计划为基本手段的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度⋯(P54)。土改结束后，农业税已达到总产量的ll％，20％农业总产量的农业剩余归农民所有，封闭经济环境决定了工业化的资本积累主要来源于本国的农业剩余。1953年中国

7、实施第一个五年计划后，工农业之间的矛盾日益尖锐，为了保证工业化任务顺利实现，国家通过农业集体化运动将全部农业剩余动员起来。也正是从1953年开始，国家与农民关系趋于紧张，国家实施了农产品统购统销政策，通过工农业产品不等价交换，来保证重工业发展所需的资本积累。据测算，19581978年，农业部门通过价格“剪刀差”为城市工业提供了5100亿元的巨额资金，1978一l991年间“剪刀差”累计达12319．5亿元。从1978年底开始，我们除了变革微观经济主体，将集体所有统一红营的制度转变为以家庭经营为基础，统分结合的双层经营制度外，还不断地改革整