后土地财政时代新型城镇化融资代偿机制再思考-论文.pdf

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1、2015年6月理论学刊Jun．2015第6期总第256期TheoryJournalNo．6Ser．No．256后土地财政时代新型城镇化融资代偿机制再思考李祺(郑州大学商学院，河南郑州450001)(摘要]土地财政是中国经济发展中所特有的历史现象，在我国工业化和城镇化进程中发挥了积极作用。但长期来看，土地财政引发的风险及消极影响日益凸显，扭曲了城镇化进程，导致土地资源代际不公平，这使得土地财政难以为继。随着后土地财政时代的真正到来，为保障未来新型城镇化发展的巨额资金需求，应通过改革现有土地财政制度，优化土地财

2、政内部结构，探索外部替代途径，完善相应的配套措施等推动土地财政模式的转型，建立稳定可持续的新型城镇化融资代偿机制。[关键词]新型城镇化；土地财政；代偿机制[中图分类号]F812．2[文献标识码]A[文章编号]1002-3909(2015)06-0055-07我国1994年实行“分税制”改革以来，公共预算的集中管理以及中央政府宏观调控职能得到了有效加强，但由于地方财税体制改革不完善，导致了地方政府事权扩大而财力难支的不平衡，形成了地方财政巨大的收支差距(见图1)。为了弥补日益扩大的收支鸿沟，寻求新的财政收入增

3、长点是地方政府面临的一道难题。根据现行土地管理制度，土地租金归地方政府支配和掌握，工业、商业、公共事业、住宅等国有土地可以有偿使用则给地方政府谋求财政收入提供了可行路径。另外，在现行政绩考核标准下，做大财政收入，追求GDP的增长，还是地方政府官员博弈“政治锦标赛”的重要抓手，谋取土地租金也就具有了某种“政治”动机。因此，在财政收入来源有限等预算约束条件下，选择预算外丰厚的“土地收入”似乎成为一种必然，所谓“土地财政”应运而生。改革开放3O多年来，土地财政不仅使中国工业化克服了资本短缺的问题，而且在中国城镇化

4、进程中发挥了积极的作用。一方面，土地财政缓解了地方财政的困难，扩展了社会基本公共服务的覆盖范围。另一方面，推动了基础设施建设，加快了我国城镇化进程。据统计，中国城镇化率已由1978年的17．9％提高到了2014年的54．7％，年均提高1．02个百分点①，远远快于其他发达国家城镇化进程。正是中国特殊的土地制度安排及土地财政，促进了实物资本和人力资本的迅速积累，实现了要素在空间上的再配置，产生了大规模的城市需求，为改革开放以来持续的经济增长提供了重要保障。然而，高度依赖土地财政的城镇化发展模式亦带来了诸多短期、

5、扭曲的行为。新型城镇化建设是我国政府在新的时期做出的重大战略安排，新型城镇化可持续发展问题也成为学界和业界共同关注的焦点。新型城镇化将开启中国以社会建设为主轴的“二次转型”，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。当然，“钱从哪里来”也是新型城镇化面临的现实挑战。在土地财政风险凸显、渐入末路的背景下，土地财政模式改[基金项目]本文系河南省教育厅人文社科研究项目“河南城市基础设施建设投融资体系研究”(项目编号：2013一GH一250)、河南省政府决策研究招标课题“河南省科学推进城镇化的投融资机制改革研究”(项

6、目编号：2014168)的阶段性成果。[作者简介]李祺，男，经济学博士，郑州大学商学院讲师，研究方向为金融理论与政策。①《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，http：／／news．xinhuanet．eom／house／suzhou／2014-03-17／c一119793661．htm。55理论学刊·2015年第6期革与转型已是大势所趋。后土地财政时期，为实现新型城镇化的可持续发展，应建立稳定可持续的融资代偿机制。数据来源：《中国统计年鉴》(1991-2014)图11991m2014地方财政收支

7、与全国财政收支占比一、土地财政的循环机制及对新型城镇化的消极影响(一)土地财政的循环机制土地财政主要包括与土地相关的税收收入和非税收收入两类。税收收入主要涵盖了土地增值税、耕地占用税、房地产业和建筑业营业税等；非税收收入则包括土地出让金、耕地开垦费、土地租金以及建设用地有偿使用费等。根据我国现行土地收益分配制度，地方政府可以低价征地，再高价出让，从而获取高额土地出让金。因此，在以上税费中，土地出让金比重最大，甚至占到地方财政预算外收入的60％以上。2002-2014年的十余年，我国土地出让金收入由2417亿

8、元增长到了42606亿元，增长了约17倍，土地出让金在地方财政收入占比也由28．4％上升到61．7％，增长了2倍(见表1)。实际上，土地税收和非税收之间存在一定循环关系，即政府出让土地给房地产企业，获得土地出让金；房地产企业开发土地，又会增加地方政府的土地税收①。土地的征收和出让的循环，可以让土地资本增值十几倍，成为地方政府最主要的经济激励，大大增强了地方政府对土地财政的依赖②。表12001-2014年我国土地出