农民养老政策系统的协调性分析_以政策文本为研究对象.pdf

《农民养老政策系统的协调性分析_以政策文本为研究对象.pdf》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。

1、2010年第1期No．12010第25卷南方人口Vol．25（总97期）SOUTHCHINAPOPULATIONGeneralNo．97农民养老政策系统的协调性分析———以政策文本为研究对象①沈苏燕，李放*（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）［摘要］本文以国家官方网站的相关政策文件为样本，以政策支持农民养老为理念，以系统协调性为框架，实证分析了农民养老政策系统的协调性。研究结果表明：我国目前的农民养老政策系统不协调表现在主体子系统内部、客体子系统内部、主客体子系统之间、本政策系统与其他政策、本政策系统与环境等五个方面。［关键词］农民养老；政策系统；协调性［中图分类号］C

2、92－05［文献标识码］A［文章编号］1004－1613（2010）01－0030－00一、引言随着人口老龄化日益加剧，养老已成为一个世界性问题。而较之城市，我国农民的养老问题更加复杂。就保障手段而言，大部分农民主要依靠土地、家庭等传统模式。目前这些传统的养老模式，其生成机理和社会基础正在受到强烈的冲击。在传统养老模式面临挑战的背景下，现代保障手段应运而生，政府开始为广大农民的养老保障提供政策支持。在初始阶段，政府主要为农村“三无”老人提供“五保”供养，属于社会救助范畴。而随着社会经济的发展，政府逐步采取一系列直接或间接的公共政策以满足广大农民的基本养老需要。但是其中部分公共政策并没

3、有达到预期的效果，例如农村社会养老保险的覆盖率仅为10％，60岁以上的农村老人中只有4．6％能获得基本养老金（阳义南，董克用，2009）。为何农民养老政策出现部分失效，其保障作用无法得到充分发挥，成为学术界和实践部门共同关注的问题。目前关于农民养老问题的研究较多，包括农民养老现状、养老模式、养老意愿等内容。而以公共政策为视角的研究，大多就农村社会养老保险、五保供养等政策进行分析，聚焦于政策实施效果、政策困境产生的原因以及政策改进的具体路径等方面。从政策供给现状看，农民养老政策的实施效果不容乐观，其覆盖面窄，待遇水平不平衡，很多地区保障水平较低（周梅，2005）。究其原因，主要是政策的

4、构建方式与运行机制存在问题，使得“现有的政策思路难以有效应对农村日趋严峻的社会风险和满足老年农民日趋迫切的养老保障需求”（杨一帆，2009）。而且政策实施的社会经济环境发生了变化，受到青壮年劳动力流动的影响，政策的推行遇到了障碍（姜向群，2009）。还有学者提出乡镇公务员的行政伦理失范，致使政策传输的效率降低，直接影响政策执行的效果（方军，汪雷，2009）。在政策改进方面，增加政府财政投入、扩大政策覆盖面成为主要的选择。总的来看，现有文献围绕农民养老这一政策问题，采用一般的逻辑理路，即政策存在的问题、形成该问题的原因以及相应的政策建议。在研究方法上，以定性分析为主，缺乏一定的定量研究

5、。①教育部人文社会科学研究项目基金资助（项目编号：09YJA630070）*［收稿日期］2009－11－09［作者简介］沈苏燕，南京农业大学公共管理学院行政管理专业博士研究生；李放，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：公共财政、社会保障。本文李放为通讯作者。30农民养老政策系统的协调性分析然而农民养老问题的本质是客观存在的养老需要，它表现出个体生存与发展的目标指向，在公共政策视域中，为农民的基本养老需要提供政策支持是解决该问题的必然选择。同时，作为一个复杂的政策系统，农民养老政策受到系统内部和外部因素的深刻影响，系统是否协调又直接影响到政策效果，但现有文献缺乏这方面的

6、研究。本文基于政策支持农民基本养老需要的理念，对农民养老的政策系统的协调性进行初步分析。二、研究框架与理论假设从系统构成要素来看，公共政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统（陈振明，1998）。而这一系统的一个基本特征是动态平衡性，即系统协调性。具体而言，它是一种合理的比例关系以及功能之间的合理匹配，一种整体结构最优、功能最强的合理布局。结合构成要素，一个相对完整的政策系统包含三个部分：政策的主体子系统、客体子系统与环境超系统。因而政策系统的协调性表现为这些子系统内部与相互之间的动态平衡关系，以及本政策系统与其他政策系统、环境超系统之间的融合关系。这

7、是本文的主要切入点。具体的实证分析框架如下：首先需要明确的是，政策分析的前提是一定的价值判断。由于基本养老需要的存在以及传统模式的弱化，政策支持农民养老成为一种普遍共识。同时深入分析这种基本需要，可将该需要分为现在需要和未来需要。现在需要表明的是农村中处于老龄阶段的居民目前的基本需要，而未来需要强调的是农村中青年人的基本需要。两类需要在内容、方式与时限方面有所不同。基于政策系统论和一定的价值理念，有学者提出了公共政策系统协调性分析框架，并将其应用于出生性别