城市生态空间管控路径探索

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1、城市生态空间管控路径探索刘菁【摘要】在快速城镇化进程中，城镇空间的迅速扩张，不可避免地出现以牺牲生态空间和资源环境为代价，在此现实之下，城市生态空间管控面临巨大困难和挑战。对于城市生态空间内的各项建设活动，是严加控制，还是疏导结合，答案显而易见。本文通过总结国内外特大城市在生态空间管控方面的经验做法，结合武汉市近年来在此方面的持续探索，提出城市在生态空间管控模式选择、实施政策制订等方面的经验做法，力求探索一条从生态空间规划到实施的科学合理化道路。【关键词】生态空间，管控，公共政策城市生态空间管控

2、是以城市全域的空间资源合理利用、生态环境保护和城市协调发展为主要目的，优先保护区域自然环境与生态环境,重点划定非城镇建设区,避免城镇建设用地的盲目扩张,缓解空间资源压力。面对我国快速城镇化进程中，城镇空间的迅速扩张，如何维护城市生态空间，确保城市生态安全格局，成为规划师需要回答的一个重要问题。1国内外生态空间管控模式案例研究1.1美国波特兰大都市区的城市增长边界管理美国俄勒冈州的波特兰大都市区通常被认为是成功遏制城市蔓延的典范。从1977年开始，“城市增长边界”作为城市增长管理政策在波特兰实施。

3、波特兰城市增长边界保持长期稳定性主要通过三个方面的管控策略：一是动态维护，根据城市发展需要，通过合法程序修正完善城市增长边界，波特兰大都市区UGB实施近40年间，其范围经历了五次调整，调整原因主要是为了增加住房和就业空间；二是分区而治，使城市增长边界（UGB）成为政策制定的分水岭；三是高度公众参与，以及专门机构管理。通过一个专门制定与管理UGB的区域性机构——Metro，即地方政府和大都市规划组织对城市增长边界实施管理。同时，整个规划和管理中，公众参与度高，从国家层面的战略规划确定开始就启动了公

4、众参与程序，并贯彻到UGB线的落定层面，较好地协调解决了发展与保护的矛盾问题。1.2香港郊野公园的立法管理由香港政府为主导的郊野公园建设模式，在经济高速发展下，遏制了城市盲目扩展势头，并保持了生态区域繁多的野生动物物种和高度的生物多样性。香港政府在1976年以立法形式颁布《郊野公园条例》，由香港渔农自然护理署（渔护署）统一管理郊野公园，为郊野公园和特别地区的指定、管制和管理提供了法律根据。30余年间，香港划定和实施了24个郊野公园、4个海岸公园和17个特别保护区，总面积达430平方公里，特别是在

5、1990年代后大幅提高了郊野公园范围，目前郊野公园占香港约40%土地面积，在保护自然生态的同时，也为市民提供了郊野的康乐和户外教育设施。1.3北京限建区的分层管控北京市2007年出台《北京市限建区规划》，将北京市域划分为：绝对禁建区、相对禁建区、严格限建区、一般限建区和适宜建设区五个区域，针对不同类别的生态空间制定相应的城市建设和城市活动的限制性要求。严格控制禁建区，对限建区内作出相应安排，规定了限建区开展规模化城乡建设活动的生态制约条件，加强了限建区的引导发展。1.4深圳基本生态控制线的管理策

6、略深圳市2005年11月1日颁布实施《深圳市基本生态控制线管理规定》，是全国首个从维护城市整体生态框架格局角度出发制定相关公共政策的城市。该规定以“一条线”+“一规定”的形式对线内土地进行管理，实现了城市分区管制的细化与落实，提高生态保护的效率与行政管理效率。“一条线”即划定的《深圳市基本生态控制线范围图》，该范围严格依据《深圳市城市总体规划（2007-2020）》中明确划定的禁建区划定基本生态控制线，将深圳市50%的土地控制为生态用地；“一规定”即将规划的技术语言转化为行政语言，以政府令形式出

7、台《深圳市基本生态控制线管理规定》，实现规划向公共政策的转变。1.5经验总结在城市生态空间的保护工作中，国内外特大城市通常从技术和管理两方面双管齐下，推进生态资源保护，防止城市无序蔓延。可资借鉴之处主要包括：其一，边界划定是城市生态空间确定的重要技术手段。如波特兰、深圳，主要通过划定城市增长边界或反向划定城市基本生态控制线，明确城市集中建设区与生态保护区的管控范围。其二，分区管控是兼顾核心生态资源保护与城市建设空间有序增长的有效策略。通过制定不同分区的相应管控政策，如在城市集中建设区鼓励城市建设

8、以及基础设施投资高效集中发展，对生态敏感性最强的核心区域进行严格控制，在生态较为敏感的其他区域实行有条件建设，对开发建设的强度、方式、空间格局和区域发展模式加以引导，以此保证规划得以切实有效的实施。其三，配套公共政策的制定是生态空间规划实施的必要保障。规划需在征求利益相关方意见，达成广泛共识后转化为有力的公共政策，方可有效实施。2我国现行城市生态空间相关管控政策解读笔者梳理了与生态空间管控的国内相关法律法规，其中不难看出从技术标准、控制要求到引导措施均有待进一步完善。2.1我国现行生态空间法规政