失地農民利益保障問題的現實分析和政策思考.doc

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1、失地農民利益保障問題的現實分析和政策思考內容提要：本文在分析我國在解決有關失地農民利益保障問題現實做法的基礎上，指出目前仍然存在的問題，從政府、集體組織和農戶三個層面探討瞭各自的利益得失，並提出瞭相應的觀點和政策建議關鍵詞：失地農民；利益保障中圖分類號:F321❷1文獻標識碼：A文章編號:1003-4161(2006)04-0048-04在中國快速推進工業化城市化的過程中，失地農民大規模的增長正在構成一個直接產生復雜的社會和經濟影響的嚴峻挑戰。有關資料表明，我國失地農民的總量已超過4000萬,預計到2020年，還會新增4000萬人，失地

2、農民的總量到時將超過8000萬人[1]。從總體上看，能否有效保障數量不斷增加的失地農民的合法權益，在很大程度上將對中國未來國民經濟的協調發展，特別是工業化和城市化的平穩推進產生重大影響。應當明確的是，要實現有效構建失地農民利益保障機制的政策目標，其基本前提是必須對中國失地農民問題的實質有準確的把握，特別是對不同層次的利益相關者的行為方式及主要影響進行更深入的分析，在此基礎上，合理選擇更具針對性和操作性的政策措施1.對我國失地農民問題的總體評價和不同層面利益分析失地農民是指在城市化和工業化進程中因非農建設需要征用農民集體土地從而失去土地使

3、用權的那部分農民。失地農民的產生，從一定意義上說，是城市化進程中的正常現象。農民失地並不可怕，但人們擔憂的是農民失地的同時又失業，那麼這部分農民將可能轉化為城市貧民。城市化的一個重要標志是農民數量的減少，如果一方面農民數目減少，另一方面部分改變瞭戶籍性質的失地農民又成為瞭新的城市貧民，其結果必然造成關系著我國經濟發展和社會穩定的失地農民和城市貧民兩大難題互為掣肘的不利局面中國工業化和城市化在相當一段時期內都將處於加速發展的過程中，與之同時，土地占用數量不斷增加也會具有不可逆轉的基本特征。因此，一方面，在經濟社會發展中，中國必須有效探索新

4、的土地利用模式，提高土地配置效率，最大限度突破土地資源供給對經濟發展過程的制約作用；另一方面，進一步深化土地征用制度改革，加快發展失地農民就業培訓制度和社會保障體系，同樣是中國在目前和未來發展中都必須正確應對的嚴峻挑戰從總體上評價，我國在解決失地農民拆遷安置、貨幣補償、就業培訓和社會保險等重要方面都進行瞭卓有成效的探索和創新。具體而言，一些地區統一修建失地農民集中安置居住區，根據地理區位和經濟發展水平統一確定不同類型區征地補償標準，按不同年齡分類確定失地農民參加社會保障的條件等，都是立足當地實際所進行的重要政策創新和突破。在具體實施過程

5、取得的實際成效也很顯著和令人鼓舞[2]進一步從政府、村級組織和農戶三個層面分析，我國在解決失地農民問題取得明顯成效的同時，也存在一些需要引起重視的不足和缺陷從政府層面看，存在的突出問題表現在以下方面：一是一些統拆統建失地農民集中居住區在區域空間上相對獨立。失地農民無法將居住與創業結合，政府補貼的商業門面事實上成為擺設，無法實際發揮為失地農民增加收入的功能。此外，統一修建的較高成本的住房，實際上超過瞭部分經濟條件相對較差的失地農民的現實需求，其被迫將較多征地補償款用於住房開支後，進行新的就業投資的能力必然受到很大削弱。二是統一分類確定征地

6、補償標準雖然有利於提高土地征用過程的效率，在不同區域內體現征地補償政策的基本公平。能夠有效避免征地單位與各個村社或農戶在征地中的各種糾紛和沖突。但普遍的問題是處於兩類補償標準的鄰近區域由於反差較大，導致補償標準低的區域的農戶普遍不滿。三是現有的就業培訓在很大程度上依然是主要依靠行政手段推動的。雖然花錢較多，但是效率不高、成效有限。由於針對性不強，政府組織的各種就業培訓大都與失地農民的實際需求存在錯位和偏差，難以實現預期的目標。四是由於失地農民參保率不高，覆蓋面仍比較有限，現有的失地農民社會保障體系的正常運行仍然主要依賴政府財政資金支撐，

7、後續資金嚴重不足在很大程度上將成為制約失地農民社會保障體系正常發展的重要隱從村級組織看，盡管由於普遍征地規模大、涉及面廣、失地農民數量增加快，大部分地區與征地關聯性強的村級組織大都加快瞭服務職能轉換的步伐，從過去主要提供生產發展服務轉為主要為失地農民力所能及地提供就業和社會保障方面的服務。此外，部分地區通過發展土地股份合作制創新農村集體建設用地的使用方式，雖然剛剛起步卻已取得瞭值得充分肯定的實際成效。但從總體上看，村級組織在征地過程中基本上隻能在政府、用地單位和農戶之間起一般性的上傳下達的溝通作用，缺乏保護失地農民合法權益的基本能力。還

8、有一些地區以社為單位平均分配征地補償款和青苗補償款的辦法，盡管基本符合當地現實情況，能夠得到絕大多數農民認同，但由於決策過程的公開透明度不夠，農民缺乏基本的知情權，也在一定程度上為一些村社幹部在征地補償分配