行政诉讼受案范围扩展问题浅析

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1、行政诉讼受案范围扩展问题浅析行政诉讼受案范围作为行政诉讼的起点,是法院对行政行为的司法审查范围,其圈定了司法机关对行政主体行为的监督范围,因而在学界中所引起的争议和讨论也相对较多。行政诉讼受案范围划定了行政终局裁决权之范围,与行政权力相对人的诉权范围密切相关,标志着行政权受到司法权监督的程度,体现了国家司法权监督行政权所达到的广度以及深度。受案范围的大与小决定着公民权在受到行政权侵害后获得司法救济力度的强与弱，从这个意义上说，受案范围关乎公民权的保护和行政诉讼的生存。因而,行政诉讼的受案范围在某种

2、程度上反映了一个国家的法治水平。现行《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称现行《行政诉讼法》）第二条、第十一条、第十二条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称司法解释》）第一条，均是关于行政诉讼受案范围的规定。其中，现行《行政诉讼法》第二条正面的概括式规定，公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，才可以向人民法院提起行政诉讼。第十一条是对第二条的高度概括作了进一步的具体列举。司法解释第一条则以正面概括加反面排除的方法，

3、实质性地扩张了现行《行政诉讼法》第十一条的部分限制。现行《行政诉讼法》在第十二条以否定的方式规定了四种行为的不可诉性，司法解释则在第一条第二款第二项至第六项新增了五类不可诉的行为。从这些规定中可以得知，行政诉讼受案范围的界定有两个标准：一是具体行政行为标准，二是人身权和财产权标准。即行政相对人只有在同时满足这两个标准时才能提起行政诉讼。那么，如果在行政机关及其工作人员基于非具体行为而侵犯相对人合法权益，或者虽然是基于具体行政行为但侵犯的是相对人的非人身权或财产权而是其他性质的权利，如政治权利、劳动

4、权利等，公民自然就没有提起行政诉讼的法律依据了。显然，这并不利于保护行政相对人的合法权益，难以实现《行政诉讼法》第一条开宗明义的行政诉讼目的。当然，《行政诉讼法》出台时，行政法还不完备，人民法院的行政审判庭也还不够健全，“民可以告官”的概念涉及观念更新的问题，逐步适应和习惯的问题，也涉及行政承受力的问题。因此，受案范围不宜规定过宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推进。随着我国政治、经济、社会生活及法治建设的不断发展，公民权利意识的提高，这部计划经济时代背景下制定的《行政诉讼法》所确定的受案范围

5、，已难以适应我国在市场经济体制下建立法治社会的要求。理论界和司法界都对现有的行政诉讼受案范围提出了质疑，要求扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。为了补救这种不足，最高人民法院在2000年3月公布了司法解释，对于受案范围问题，在《行政诉讼法》的基础上以否定列举的方式进行了一定的拓宽。但囿于最高人民法院的权限性质，该司法解释不能替代立法，不能完全弥合因行政诉讼法对受案范围的规定而产生的先天不足，所以，2014年11月《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》在第十二届全国人大常委会第十一次会议上得

6、到了通过。修改后的《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围进行了扩展，而且对现行行政诉讼受案范围的界定标准有了一定突破。首先，修改后的《行政诉讼法》第二条第一款将现行《行政诉讼法》第二条“具体行政行为”的“具体”二字删除，即修改后《行政诉讼法》第二条第一款概括性地赋予了公民、法人和其他组织对“行政行为”提起诉讼的权利。而且，第二条第二款还对“行政行为”进行了扩大解释，指出行政行为还包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。其次，修改后的《行政诉讼法》第十二条将现行《行政诉讼法》第十一条规定的八种受案类

7、型扩展到了十二种，特别是修改后第（十二）项的规定，明确法院受理行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的案件。该规定相比现行《行政诉讼法》第十一条第（八）项的规定，虽然仅增加了“等合法权益”字眼，但却为突破人身权和财产权的限定作出了铺垫或者说是预留了空间。种种迹象表明行政诉讼受案范围似乎得到了极大扩展。但是，对于争议已久的抽象行政行为，修改后的《行政诉讼法》并没有突破。修改后的《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不

8、合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。即抽象行政行为的审查方式仍然被限定在“一并审查”，并不能单独提起诉讼；同时，可以一并审查的抽象行政行为也被限定在了规章以下，也即排除了行政立法行为，仅能一并审查行政机关制定发布的其他具有普遍约束力的规范性文件。更重要的是，就审查的结果而言，即