重构行政诉讼受案范围基本问题

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1、.重构行政诉讼受案范围的基本问题　　提要:受案范围是进行行政诉讼的关键之一。行政诉讼法受案范围制度的基本结构包括设计受案范围的指导思想、受案范围的立法模式和受案范围的立法标准三个基本内容。这三部分内容都存在一些问题，这些问题或者是由于行政诉讼法的实施环境发生很大变化引起的，或者是当初制定行政诉讼法时就已经存在的。由于这些问题的存在，任何在行政诉讼法框架内对受案范围的修正努力都是不完善的。因此，重构行政诉讼的受案范围制度势在必行。　　受案范围是进行行政诉讼的基础，它关系到公民权利保护的力度，规制着审判权与行政权的关系，也是行政诉讼法实施以来争议最多、分

2、歧最大的问题。最高人民法院于1991年和1999年先后两次在对行政诉讼法所作的较为全面的司法解释中(注：包括1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《若干意见》)和1999年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)。)，受案范围都是着重点;学术界正在进行的修改行政诉讼法的讨论中，有关受案范围的各种建议也最多。目前，关于受案范围的讨论和建议几乎都局限在对现有法律和司法解释进一步完善的讨论范围内。对此，笔者认为，受案范围存在的问题主要是行政诉讼法的

3、规定存在缺陷所致。对这些问题仅仅通过完善现有法律规定并不能得到根本解决，一劳永逸的做法就是重构行政诉讼法的受案范围制度。本文拟就相关的三个基本问题略述己见。　　一、调整确定受案范围的立法指导思想...　　当初立法在确定受案范围时主要有六点考虑(注：这六种说法主要见诸王汉斌在七届人大二次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》。许多行政诉讼的教材、著作也有提及。)：一是专门的行政诉讼制度建立之前，我们已经有实际的行政诉讼。按照1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》第3条第2款的规定，我们也有审理程序。行政诉讼法的受案范围应当是在这

4、个基础上的适当扩大。二是由于人民法院缺乏审理行政诉讼案件的经验，审判人员、组织机构还不具备大量受理行政案件的能力，一些法院不敢受理当事人起诉的现象比较严重，因此不能盲目扩大行政诉讼受案范围，否则会欲速不达。三是老百姓的民主意识、权利保护意识还比较低，有不习惯、不适应的问题。因此，规定较宽泛的受案范围没有意义。四是涉及行政纠纷的法律还不健全。行政诉讼中，法院要对被诉行为实行合法性审查，但在案件审理时由于缺乏判断被诉行为合法性的依据，因此，即使规定了较大的受案范围，判决也很难作出，这不利于行政诉讼制度的发展。五是有些纠纷已经有了解决的机制，如人事方面有公

5、务员法和行政监察法的规定，抽象行政行为有宪法、国务院组织法以及地方人民政府和人大组织法有关规定，没有必要再通过行政诉讼审理解决，以免造成解纷资源的浪费。六是受案范围涉及审判权与行政权的关系，过宽的受案范围可能会导致法院干涉行政管理，甚至代替行政机关行使行政权力，影响行政机关的正常管理和行政效率，不利于社会稳定。　　这些因素尽管在当时或许有其合理性及选择的现实性，但今天看来，却是导致受案范围存在问题的主要原因。...　　从法律实践来看，这些考虑反映的取向显然都是限制性的，其结论是行政诉讼法“对受案范围不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行

6、”(注：见前注王汉斌所作的法律草案说明。)。这在立法上得到了充分体现，从而决定了行政诉讼法规定的受案范围只能是一个较小的范围。但行政诉讼法实施十多年来的社会进步和法制完善，已经使立法时确定受案范围的考虑因素正在或者已经发生根本性变化。今天，作为限制行政诉讼受案范围的上述理由显然没有了说服力。为此，学术界以及实践部门都做了种种努力，试图通过对行政诉讼法的重新解释来扩张行政诉讼的受案范围。但是，受立法框架的限制，即使理论上解释方法或者实践上的解释策略发挥到极限，也仍然无法满足社会发展需要。　　从理论上看，立法确定行政诉讼受案范围的基本思路存在误区。行政诉

7、讼法确定受案范围的立法思路为：行政管理→行政行为→行政纠纷→受案范围。其理论前提是在社会关系划分为不同类型的基础上，构造出不同的法律关系领域，形成刑法、民法、行政法等实体部门法，然后再依据实体行政法所调整法律关系领域来界定纠纷的性质，进而从中选择出部分纠纷纳入到行政诉讼受案范围;这种确定行政诉讼受案范围时的思路无疑是程序法为实体法服务的典型反映，并且是建立在行政管理范围清楚，行政行为概念明晰的理论想象基础上的，完全忽视了行政诉讼作为司法制度的组成部分在解决社会纠纷时的独立价值。社会关系在发展变化，我国在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，行政管

8、理的内涵、外延都不会一成不变，相应地，行政行为也是一个发展着的概念。加之公法、私法相互融合、侵染现象的出现，