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1、论公众参与基本原则入环境基本法竺效'【内容摘要】《环境保护法修正案草案》对该法第条未提任何改动建议,不免令人怀疑起草者是否误认为无需在该法的总则中明文确认“公众参与”为我国环境法的基本原则,仅凭学者们的学理解释就足已。其实,我国和国际环境保护实践均在推动公众参与基本原则从教科书上升至实然立法。纵观各国的环境立法史,美国等五国三十多年的立法实践为我们揭示了国际环境立法技术的发展趋势。在今天,修改环境基本法时我们理应选择立法技术上最为先进的方案,哪怕只是修正而非修订,《环境保护法》适用这种最先进立法技术也完全是可行可为的。【关键词
2、公众参与基本原则环境保护法修改经过十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议的《中华人民共和国环境保护法修正案草案》以下简称草案未对现行《环境保护法》第条的规定提出只字修改。从中我们可以推知,草案的主要设计者认为,无需在《环境保护法》的总则中明文确认“公众参与”是我国环境法的基本原则,仅凭学者们的学理解释就可表明我国环境法已确立了“公众参与”为我国环境法的基本原则。对此,笔者认为这绝对是一种无视环境立法国际发展趋势,否定我国公众参与环境保护已有相关实践并取得重大成就的错误认识。之所以会产生这种错误认识,其主要根源在于,完全不清
3、楚环境主要立法对于环境法基本原则的确认技术四十多年来在国际上的巨大发展以及其所揭示的规律和趋势。一、公众参与上升为实然法的基本原则是环境法治发展的必然要求环境法上的公众参与原则是指“公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动,并有权得到相应的法律保护和救济,以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要”。①在我国,公众参与原则通常也被学者们表述为“依靠群众保护环境的原则”②或“环境民主原则”。③现行《环境保护法》第条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位
4、和个人进行检举和控告”。虽然,环境法学者一般都将该条作为我国立法已确立了公众参与环境保护的基本法律原则的一个重要例证,④但这仅仅是学者们出于对我国环境法和作者单位中国人民大学法学院。本文系国家社科基金重大招标课题《生态文明法律机制建设研究》项目编号以的阶段性成果。①汪劲《环境法学》第版,北京大学出版社年版,第一页。②参见韩德培主编《环境保护法教程》,法律出版社年版,第页周坷《环境法》,中国人民大学出版社以〕年版,第页。③参见蔡守秋主编《环境资源法学教程》,武汉大学出版社仪年版,第页。④参见蔡守秋主编《环境资源法教程》,高等教育
5、出版社以年版,第页周坷主编《环晚与资源保护法》第版,中国人民大学出版社年版,第页同前注①,汪劲书,第页等。法学年第期环境法学事业的珍视和爱护,怕在国际上掉了涣涣大国的架子,而在教材著作中予以“拔高”而已,其效果无非类似于“往国人脸上贴金”罢了。现实情况是,我国至今尚无一条环境法律条款明确宣示确认公众参与为环境法之原则,更不能企及立法已明文确定其为基本法律原则。笔者在此无奈说出学者们的苦衷,旨在希望此次草案之主事者不至于真的如同“老外”一样被我们的著述所“蒙蔽”。况且,我国的环境立法已经历了三十余年的发展,作为进人“青壮年期”的
6、环境法,应该通过立法明文确立公众参与之法律基本原则地位,使之从教科书上的基本原则上升为实然法上的法律原则,主要理由如下。首先,事实上,较法律原则位阶更高的公众参与环境保护的理念并非完全的西方“舶来品”。早在年第一次全国环境保护会议上,我国就已经提出了环境保护的字方针,即“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”,其中“依靠群众、大家动手”的内容虽未采用“公众参与”的现代表述方式,但其本身就具有公众参与的含义。作为新中国第一部环境立法,年环境保护法试行》第条还曾以立法的方式重述并确认了上述
7、环境保护的犯字方针为我国环境保护工作的法定方针。⑤年《环境保护法》第条再次间接肯定了“公众参与环境保护”这一内容。其次,公众参与环境保护已经成为一种国际趋势。年《里约环境与发展宣言》,。的原则中就阐明“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理。在国家一级,每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料,包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料,并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和补救程序。”叱。世纪年代以后,“
8、公众参与环境保护成为大多数国家的共同做法,而且通过立法特别是环境保护基本法或者环境影响评价法加以明确规定”。⑦我国政府也多次在国际上表明将顺应这一国际趋势,如年国务院第十六次常务会议审议通过了《中国世纪议程》,其中第章第条规定“团体及公众参与可持续发展”的导言就明确宣示,“实
