行政程序立法思路探析

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1、行政程序立法思路探析王锡锌市场经济体制之建构与运行，需耍对“政府一市场”关系予以合理规范，因此在建立市场经济法律体系过程中，完善我国的行政程序立法已势在必行。但对如何完善这一方面的立法，理论界见仁见智，目前尚未形成系统和切实可行的方案。在国外，行政程序付诸专门的立法实践已经有了上百年的历史，其间积累了丰富的经验。笔者认为，作为一项具有较强技术性与操作性程序制度，我国行政程序立法固然应考虑国情，但更应借鉴国外的成功经验。基于上述考虑，本文试图通过对国外行政程序立法实践的考察与我国行政程序立法现状的反思，就构建和完善我国行政程序法的思路作些探讨。

2、一、国外行政程序立法历史之考察西方法律传统一直十分重视对政府权力进行规制的程序制度。早在1215年，英国《大宪章》笫39条就规定：“除依据国法外，任何自山民不受监禁人身、侵占财产、剥夺公民权、流放及其他任何形式的惩罚这一原则经反复确认，到14世纪已成为英国宪政的基本标志，一其实质在于防止专制。［1］在英国普通法上则形成了古老的“自然正义”原则(Naturaljustice),这一原则先是适用于司法机关的活动，后乂延伸到行政活动领域，要求任何人不能充当自己案件的法官，行政机关在决定有关相对一方当事人权利义务的事项时，必须听取对方意见。［2］上述

3、对行政活动公正的程序要求，在美国则形诸1868年宪法第5条和第14条修正案的“正当法律程序”(Dueprocessoflaw),规定了“政府不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产”。［3］上述规定标志着行政程序作为一项法律制度的发端。行政程序走向专门的立法，始于19世纪末。从这一时期开始到本世纪初直至二战以后，西方先后出现了两次行政程序立法浪潮，使行政程序法成为现代行政法的重要内容。早在1867年，奥地利就在其国家基本法中确认了行政诉讼制度，并于1875年正式确认了行政行为应遵循行政程序之原则：“行政法院应促使行政官署在其作出行政

4、处分时遵循程序的重要形式”。［4］在其影响下，西班牙于1889颁布了世界上第一部行政程序法典，标志着专门的行政程序立法的开始。到本世纪二十年代以后，行政程序法迅速崛起。1925年奥地利制定了内容完整、体系严密的《普通行政程序法》，包括总则、调查手续、裁决、法律保护、费用、附则六篇80条。为使该法典得以实施，又先后制定了《行政处罚程序法》、《行政执行法》及《行政调查法》等配套法规，构成了其行政程序法体系。在奥地利的影响下，原捷克斯洛伐克、波兰、南斯拉夫、保加利亚、希腊等国纷纷进行有关的行政程序立法。形成了第一次行政程序立法浪潮。这一时期立法在日

5、标模式上多以提高行政效率为宗旨，对行政权的监控并不突出。现代行政程序法发生根木性变革当以1946年美国制定的《联邦行政程序法》为标志。该法以“正当法律程序”为基础，以确认和保护公民权益的“听证”制度为核心，对政府制定规章、情报公开、行政裁决、司法复审等程序均作了明确规定。在此基础上，美国又先后制定了《情报自由法》（1966年），《隐私权法》（1974年），《阳光下的政府法》（1976年），建立了系统的行政程序法体系。［5］在美国的影响下，奥地利、西班牙、原联邦德国、加拿大先后修订或制定了本国的行政程序法。意大利和日本则于1935年和1993年

6、颁布了统一的行政程序法典。形成了第二次行政程序立法浪潮。迄今为止，世界上己有64个国家颁布了专门的行政程序法典O在法国和英国，虽然从形式上看没有统一的行政程序法典，但实际上两国都非常重视行政程序。在法国，早在19世纪晚期，国家参事院就认为“行政行为缺乏法定形式和程序”是越权之诉的一个理由［6］,行政法院后来一直遵循这一原则，近几十年案，受行政程序立法浪潮的影响，在行政法领域一直奉行判例法制度的法国也制定了一些单行的行政程序法规，如《行政与公众关系》（1978年），《行政行为说明理由法》（1979年）,《行政机关与使用者关系条例》（1983年）

7、，进一步确立了程序上的“防卫权”原则，公开原则，对质制度及说明理由制度。［7］在英国，普通法的“自然正义”原则作为一项重要的程序规则，具有丰富的内涵和极大的适用弹性，蕴含了现代行政程序公开、公平、公正的精神，几乎适用于所有行政活动。除此之外，对一些重要的行政活动也制定了一些相应的程序法规，如《法定条规法》（1946年）、《行政裁判所与调查法》（1958年制定,1971年重订）等。［8］纵观国外一百多年来行政程序立法的实践，主要反映或涉及的一些基本问题。是行政程序法的目标模式，理论指导、立法形式、程序制度及对行政程序法的态度等。对这些基木同题的

8、考察与分析，有助于为我国行政程序立法中类似问题的解决提供参照和借鉴。第一，対行政程序立法的高度重视随肴现代社会中行政权的扩张，各国都在认识到行政权存在之必要性的同时