分税制十年：制度及其影响

《分税制十年：制度及其影响》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在行业资料-天天文库。

1、分税制十年：制度及其影响摘要：分税制并没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异。其中一个重要原因在于分税制带来的集权效应引起地方政府行为的一系列变化。在这种形势之下，地方政府开始积极从预算外、尤其是从土地征收中为自己聚集财力，"城市化"开始成为地方政府的新增长点。由此，分税制集权化的改革带来了一个意外后果，即形成了一种"二元财政"结构格局。关键词：中央地方关系；分税制；县乡财政；分权　　作者周飞舟，1968年生，北京大学社会学系副教授（北京100871）。1950年代，毛泽东在《论十大关系》一文中总结了对当时国计民生影响

2、重大的"十大关系".尽管世易时移，其中仍有"三大关系"对时下国内经济社会的发展起着至关重要的作用。　　这"三大关系"是中央和地方的关系、东部和中西部的关系、政府和企业的关系，它们分别涉及政治构架、经济的平衡发展以及经济体制的转型和向市场经济的过渡问题，几乎涵盖了中国可持续发展的所有重要方面。这三个方面的关系表面上看来关联不大，事实上，这些关系的形成、走向都与政府的制度构架密切相关，财政制度便是其中的具有中心意义的一个面向。　　财政制度包含两个方面内容。一个方面是"财"，即政府内部对于税收以及其他公共性收入的分配和支出；另一方面是"政

3、"，即政府在使用这些公共收入的时候，不但将其作为宏观经济的调控手段，而且它也是用来平衡收入在地区、居民间的分配模式，更重要的它还是用来规范和控制政府官员的行为。在"三大关系"中，中央和地方关系的一个中心内容就是中央政府与地方政府的财政分配关系，即财权和事权的划分。现在政治经济学界流行的"分权理论"的主要内容便是财政分权。地区间的平衡关系也受到政府财政政策的巨大影响，这种影响除了来自中央与地方政府间的财政分配体制之外，还受到地区之间转移支付的影响。中国缺少地区间横向的转移支付，绝大部分都是通过中央政府向地方政府下达的纵向转移支付来实现

4、地区间政府的支出平衡的。因此，区域间的关系和中央-地方关系密切地联系在一起。政府和企业的关系则主要受到财政制度内税收政策的影响，其中税种、税基和税率的制定、企业税收在不同级别政府间的分配都会影响到政府对企业发展的态度和热情。所以，虽然"三大关系"中包含了远比财政制度更多的内容，但是财政制度无疑构成了我们理解中央和地方政府行为以及上述"三大关系"的锁钥。　　具体而言，财政制度包括税收、公共支出、转移支付以及决定政府间分配关系的财政体制，其中后者又是财政制度的中心内容。新中国的财政体制经历了一个比较复杂的变迁过程，大致由解放初期中央对地

5、方实现高度集权的财政"统收统支"制度到1980年代中期逐渐过渡到比较分权的财政包干制度，又到90年代中期（1994年）实行了相对较为集权的分税制体制。财政体制的变迁与影响国计民生的诸大关系无不密切相关。分税制的施行至今已超过十年，而这十年是中国经济和社会以及政府间关系变化比较激烈的十年。本文对以分税制为中心的财政制度及其影响作一个初步探索，重点讨论分税制对中央-地方关系的影响，并通过对地方政府行为的分析，讨论分税制对东-中西部关系以及政府-企业关系的影响。　　一、背景：分税制与中央-地方关系　　为什么要实行分税制改革？1990年代中

6、期出版的一系列关于分税制改革的论著都是围绕着这个问题展开讨论的，其中王绍光先生的论著最具代表性。在《分权的底线》[1]一书中，他认为到90年代初期，财政"分权让利"政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致"国家能力"被严重削弱，已经超过了"分权的底线".其他讨论也主要关注"两个比重"的下降问题，即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重。1979年第一个比重为28.4%，到1993年已经下降为12.6%；第二个比重也由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%，中央财政不但

7、要靠地方财政的收入上解才能维持平衡，而且还在1980年代两次通过设立"基金"（分别是"能源交通基金"和"预算调节基金"）向地方政府"借钱".这与80年代实行的财政体制改革有比较大的关系。　　俗称"分灶吃饭"的财政体制自1980年正式实施，其间经历了1985年和1988年两次变革，总的趋势是越来越分权。1988年实行的"划分税种、核定收支、分级包干"的财政包干体制，其主要精神就是包死上解基数、超收多留。同时，由于各省情况差别很大，中央政府对全国37个下辖财政单位（包括各省、直辖市、自治区和一些计划单列市）共实行了六类不同的包干办法[2

8、]，同时由于每一类的包干基数、分成比例、上解基数和递增指标都不相同，因此可以说中央对不同的下辖财政单位都有不同的包干办法，而且由于年度间的情况变动，中央与地方单位需要不停地就这些基数和指标进行谈判，以至于财政体制的繁琐复杂程度到了极点