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1、196论新公共管理理论的价值与局限鞠连和(江南大学法政学院,江苏无锡214122)摘要:新公共管理理论在政府职能、组织原则和责权配置等领域,全面扬弃了传统公共行政理论。它主张执行功能从决策中分离出来,让管理者独立管理,既继承了传统二分法政治不能过度干预行政的精神,又加强了政治对行政的控制;政治化的行政与管理化的执行的分离即政治与管理相分离的体制,解决了行政国家政治不能有效控制行政和公共部门效率低下两大难题,具有里程碑意义。经济人假设、结果管理和直接责任的信条、竞争型政府的主张,从根本上改变了传统政府管理理论和实践模式的类型,开创了新公共管理
2、时代。其局限性在于:没有说明公共领域经济人假设的适用范围;企业化管理方法只适用于市场能够提供的有需求的私人性产品和服务;对改革中出现的种种悖论,缺乏系统的理论阐述。关键词:新公共管理;公共行政;官僚制;竞争型政府中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:0257-0246(2009)10-0196-05随着中国行政体制改革的逐步深化、大部制改革的推行和2020年行政体制改革目标的确立,新公共管理成为中国借鉴西方政府管理经验的重要资源已是确定无疑的了。本文试就理论层面对新公共管理的价值与局限进行分析。新公共管理的含义新公共管理概念由英
3、国著名公共管理学家胡德于1991年首先明确提出和使用。新公共管理是对一系列广泛相似的行政管理学说的简便称谓,它支配了20世纪70年代末以来大多数经合组织成员国的行政改革日程,已成为当今世界行政改革主导潮流的代名词。由于加入世界行政改革潮流的国家越来越多,早已超出OECD国家的范围,改革呈现出复杂性和多样性,使新公共管理变成一个内涵灵活、外延十分广泛的复合概念。不同学者在不同的时段强调新公共管理的不同方面,使得至今仍对新公共管理难于取得一致性认识。但是,考察其代表性流派的观点可以发现,新公共管理有三种表现形式,两个基本内涵,分广义和狭义。新公共管理
4、有三种不同形态:一是作为知识形态的思想理论,以胡德为代表;二是作为政策形态的改革方案,以霍尔姆斯、桑德及经济合作与发展组织、世界银行为代表;三是作为经验形态的实践模式,以奥斯本和盖布勒为代表。当然,这三种形态不可能是截然分离的,它们之间存在着相互联系或相互渗透的一面,没有完全脱离理念指导的政策方案或经验模式,也没有脱离改革方案和实践模式的理论阐释。但是,观察者的角度、重点和目的的不同使观察的结果具有多样性,新公共管理在不同的研究者那里呈现不同的形态是必然的。新公共管理有两个相互联系的基本内涵,即市场导向的激励机制和企业导向的管理方法。尽管存在上述
5、三种新公共管理的表现形态,但它们都把利用市场竞争机制和引进企业管理方法作为政府改革的关键。作者简介:鞠连和,江南大学法政学院公共管理系教授,研究方向:公共政策、公共管理、比较公共行政。论新公共管理理论的价值与局限197从更广阔的视野观察,新公共管理的内容有狭义和广义之分,广义新公共管理包括职能转变和管理方式创新两方面的理论、政策和实践,狭义新公共管理则主要涉及后者。早期的新公共管理含义主要是指少数发达国家政府管理方法的创新,特别强调企业管理方法在政府管理中的运用,市场机制主要是作为引进企业管理方法的前提条件和提高政府内部管理效率的手段而受到重视的
6、,并未像后来罗茨等学者那样,揭示其优化政府职能的含义。有鉴于此,我们应从全球不同发展阶段和类型国家改革的实践出发,采用包括发展中国家改革实践的广义新公共管理定义,它可以清晰地反映处于不同发展阶段的国家改革的重点和参照物,不至于武断地把新公共管理影响下发展中国家以职能转变为重点的改革努力排除掉,有利于从概念上整合世界性新公共管理运动,也有利于发展中国家总结借鉴发达国家政府现代化的经验教训。新公共管理理论的价值新公共管理在理论假设、基本原理及政策实践方面实现了对传统公共行政的全面扬弃。第一,突破政府垄断公共服务的传统观念,发展了政府职能理论。传统
7、观念认为,公共服务只能由政府来提供。随着政府介入的事务越来越多,甚至介入一些非公共产品领域,政府职能不可避免地过度膨胀,由此带来一系列经济社会问题,如高成本低效率、寻租腐败等。新公共管理认为,公共产品或服务的自然垄断性使某些形式的政府干预成为必要,但政府干预并不必然意味着由政府直接提供产品或服务;政府过去从事的一些活动是不合时宜的,必须大规模地削减与限制政府的规模与角色。政府职能要接受市场检验,通过民营化、签约外包和放松管制的市场化改革缩减政府外部职能范围;把政府服务购买者与服务提供者的职责分开,即掌舵与划桨分开,引进市场竞争机制,优化政府内部
8、职能结构,政府集中做好规则制定、合同管理和行业监管,通过公共采购来寻求能够提供最佳价值的服务提供者,以提高公共服务的质量和效率。第二,中
