1400.由“恩宁路事件”看广州旧城更新与公众参与

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1、1400.由“恩宁路事件”看广州旧城更新与公众参与林冬阳周可斌王世福摘要：对广州旧城保护更新历程进行总结，以新一轮旧城更新改造的试点恩宁路地块为例，比较了各阶段恩宁路更新规划方案，分析了最终获批方案的创新性成果。从公众参与的角度阐述了恩宁路更新改造中各利益主体参与过程，指出“恩宁路事件”的公众参与属于“象征性参与”阶段。最后针对恩宁路现状和未来可能出现的问题，提出恩宁路更新规划的落实需要“参与式规划设计”的建议。关键词：恩宁路；广州；旧城保护更新；公众参与公众参与（publicparticipation）是环境的使用者和城市居民参与对城市规划的调查

2、、[1]构想、评议和决策等城市建设的过程。20世纪60年代初，随着对现代理性主义城市规划思想的批判，公众参与进入规划界。公众参与规划在国际城市规划理论和实践中得到了较快[2]发展，要真正全面认识当代西方城市规划的发展，公众参与是不可缺省的重要方面。1965年，保罗·大卫多夫(PaulDavidoff)在《规划中的倡导性和多元化》(AdvocacyandPluralismin[3,4]Planning)中提出“多元化倡导性规划”的概念，强调规划是一个自下而上的过程。1969年，谢里·阿恩斯坦（SherryArnstein）发表了《ALadderofC

3、itizenParticipation》，被认为是一本经典的公众参与理论指导。她在文章中提出了3类8层次的公众参与阶梯理论。按照公众所获决策权大小，从下向上分别为“无参与”、“象征性参与”和“市民权力”3大[4,5]类。我国2008年1月1日起开始施行的《城乡规划法》在“城乡规划的实施”和“监督实施”两个部分中明确提出了公众参与规划的要求，但不少学者认为，滞后的规划理念和技术、强势的政府意志、缺乏健全的相关法律体制、薄弱的公众参与意识等原因导致了我国公众参[6]与规划仍处于探索和起步阶段。旧城保护与更新由于涉及住宅拆迁、安置和补偿等问题，直接关系到

4、居民的切身利益，因此引起了更多的公众关注，使公众参与从“无参与”走向“参与”。在广州市旧城保护更新进程中，恩宁路旧城更新规划是广州市历史文化保护工作的重要组成部分，体现了公众参与由“象征性参与”走向“市民权利”的趋势。1广州市旧城区的保护更新历程1.1法律法规的颁布与实施广州是我国首批公布的国家级历史文化名城之一。1998年11月27日，广州市人大常委会颁布了《广州市历史文化名城保护条例》（以下简称《条例》），确定了广州历史文化名城保护的法律依据。《条例》确定了四大要点：历史文化名城内的保护对象，历史文化保护区的划定范围，历史文化保护区内的保护措施

5、以及法律责任。2000年12月13日，广州市人民政府公布了第一批16片历史文化保护区，并将21片内部控制历史文化保护区进行规划①控制和保护，待条件成熟再正式核定、公布为历史文化保护区。1.2旧城的保护现状广州是最早列入我国历史文化名城名录，最早编制保护条例的城市，但整体性的历史文②化保护规划的缺失使旧城区的保护工作缺乏法定规划依据。旧城区尽管有部分保护区已经编制保护规划或城市设计方案，但局部的规划偏重对文物与历史街区的局部保护，忽视了对旧城整体风貌的保护和控制,而且其中只有极少数规划是按照目前国内外主要的保护区规划的方法进行编制的，如“五仙观历史街

6、区保护规划”，“华③林寺历史街区保护规划”。自80年代以来，伴随着我国的城市化进程，旧城区的空间格局经历剧烈变化：人民路和越秀路高架桥的建设以及康王路东风路等主干道路拓宽改变了历史城区的街道形态与尺度；历史街区遭到成片拆除，大量历史建筑缺乏修缮破损严重；人口密度过高和建筑随意搭建使街区环境质量变差；荔湾广场、恒宝广场、世纪广场等高层建筑见缝插针破坏了旧城肌理；历史水系消失，旧时承载广州西关商业街圩的大观河如今多数已经淤塞并被改造为普通街道……在土地价值和市场经济的驱动下，未纳入历史文化保护区的历史风貌集中地段因缺乏有效的规划控制，在城市更新进程中遭

7、遇较严重的破坏。1.3新一轮旧城更新改造启动2006年，广州提出城市发展“中调”战略，为了使城市发展从“增量”发展转为“存量”再开发，从追求经济增长转为改善社会民生、完善城市功能、优化空间布局和提高城市整体发展质量，政府推动了新一轮的旧城更新改造。2007年底荔湾区开展了全区旧城的调查和更新改造研究工作，并编制完成了《广州市荔湾区旧城更新改造规划》。2010年《广州市旧城改造更新规划纲要》公布。《纲要》根据地区发展历史及文化保护价值，将旧城区分为风貌协调区和一般旧城区，分别制定更新改造指引。2012年1月6日至2012年2月4日，《广州市历史文化名

8、城保护规划》（草案）在④广州市规划局网站进行为期30天的批前公示，标识着第一个全市性的历史文化保护规划框架最终形成。1.4