我国高尔夫政策变迁及效果探究

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1、我国高尔夫政策变迁及效果探究［摘要］文章对中央政府20多年来涉及高尔夫的政策研究表明，我国的高尔夫政策经历了"支持一一限制一一禁止”3个阶段。其中，规范和限制高尔夫用地类型的政策起到了较好效果，但限制和禁止高尔夫项目发展的政策失效；政策失效原因在于地方政府及文化、体育、旅游部门具有建设高尔夫项目的合理诉求和强烈动机，导致髙尔夫政策前后不一致、部门不一致和上下不一致；对高尔夫采取规范发展政策将能起到更好效果，有利于高尔夫项目合理规划，促进高尔夫旅游科学发展。［关键词］高尔夫；政策；政府；球场；限制［中图分类号］F59［文献

2、标识码］A［文章编号11002—5006(2012)08—0068—101引言国外有关高尔夫旅游的研究表明，高尔夫球场是一项重要旅游休闲资源，高尔夫旅游度假者具有人均消费高、度假时间长和出游频繁的特点，能够有效拉动和促进当地经济发展，澳大利亚、墨西哥、埃及、泰国、马来西亚等许多国家都将高尔夫球场作为重点旅游项目对外推介。国内学者针对高尔夫旅游发展模式、市场需求及结构和旅游影响的研究表明，我国具备高尔夫旅游开发条件，高尔夫旅游能够起到“推动旅游休闲业转型升级”的作用，但政府限制和禁止高尔夫项目发展的政策导致高尔夫旅游经济难

3、以启动。由于社会舆论认为高尔夫球场占用耕地资源，在国家禁止项目建设背景下的快速增长又进一步强化了人们对高尔夫项目的质疑；面对公众质疑和指责，有部分学者调研认为，我国高尔夫球场并未占用耕地，高尔夫项目具有改善投资环境、拉动旅游业发展、带动土地升值等一系列积极作用，建议政府放松对高尔夫项目的政策限制。同时，有学者认为，“高尔夫球场未占用耕地”缺乏实证数据支撑，高尔夫项目增长明显有违中央政策，要求政府加强管制，加大对高尔夫项目查处力度。显然，高尔夫政策一直是社会争论热点，但却没有相应研究系统收集、整理和分析过我国高尔夫政策。即

4、使在上述研究争论中，也没有文献指出高尔夫项目建设受到哪些政策限制，哪些政策合理或不合理，哪些政策应该放松或收紧。也就是说，针对高尔夫政策讨论与建议的相应研究忽略了对政策内容的分析和解读；缺乏了政策内容的文本分析依据,导致相应研究要么主观地指责高尔夫违背政策，要么从高尔夫行业角度呼吁政策支持。针对上述问题，本文首先对20多年来的高尔夫相关政策进行回顾和文本分析，结合同期高尔夫项目发展数据对政策效果进行评价，以探讨各项高尔夫政策的合理性，提出相应政策建议。2研究思路、方法及过程本文以高尔夫政策回顾为起点，通过对20多年来涉及

5、高尔夫政策文件的梳理，解读各项政策出台背景以及各级政府和各政府部门的政策执行意愿；结合同期高尔夫项目发展情况，评价并分析高尔夫政策的效果，最后对政策失效的成因作深层探讨，得出结论，提出建议。因此，本文以文献研究为主，对涉及高尔夫的法律、法规、政府公文等文献资料进行文本分析，对各项涉及高尔夫政策的条文逐一联系上下文语境、意境及政策出台背景进行解读，以求更加真实地还原政策本意，整理出高尔夫政策体系。基于上述思路，本文需要获取的信息包括高尔夫政策和高尔夫项目两个部分。具体调研过程及方法如下：2.1政策文献收集与整理政策调研主要

6、通过“中国资讯行一一法律法规库”，以“高尔夫”为检索词进行全文检索，对收集到的政策文件再逐一全文分析，删除与高尔夫无关或对高尔夫项目发展影响甚微的文件（如高尔夫球杆进出口关税、高尔夫汽车），同时对涉及高尔夫政策最多的国务院、发改委、国土资源部、住建部等部委近年来的所有政策逐一分析，根据文件内容和政策连续性判断有无可能遗漏相应政策。同时，将国务院及各部委出台的政策统称中央政府政策，把各省、市（包括地县级）政府政策称之为地方政策，以便对中央和地方政策差异进行比较。2.2高尔夫球场用地类型调研高尔夫球场用地类型具有一定社会敏感

7、性，虽然笔者在高尔夫行业内有很好的研究进入性，但也较难从开发商渠道获得真实的用地数据。由于所有高尔夫球场的施工皆以专业造型设计为依据，设计公司在进行规划设计前必须对项目地进行详细勘测，能够十分全面、准确地掌握球场原貌及土地类型，并会作为案例和成果长期保存。因此，本文的高尔夫球场用地调研主要从高尔夫球场设计机构获取，分别从两家球场设计机构获得了34家球场项目的土地原貌信息，将土地划分为耕地、林地、荒山、草山（包括牧场、市政待绿化用地）和水面（包括沼泽、滩涂）5类，对34个样本项目的各类用地面积进行统计。2.3高尔夫项目发展

8、历程调查国内没有权威机构发布过高尔夫球场数据，本文根据2011年广州豪富高尔夫公司的《中国高尔夫旅游指南》、香港富通公司的《中国高尔夫球场指南》以及深圳朝向公司的《朝向白皮书一一中国高尔夫行业发展报告》中所列出各高尔夫球场开业时间等相应信息反推各年新增的高尔夫项目数；另外，高尔夫球场规模有大有小，国际上对高尔夫球场数