【法学理论论文】论城管执法规制中的硬法与软法的策略关联

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1、论城管执法规制中的硬法打软法的策略关联•、城管执法的立法现状（一）现有城管执法立法体系的发展与内容我国的城管系统发展大致经历了四个阶段：启动阶段（1996—2000年）。这个阶段以相对集屮行政处罚权的试点为主要内容。1996年3月17H,八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使冇关行政机关的行政处罚权，但限制人身白由的行政处罚权只能由公安机关行使。这是我国第一次以法律的形式确认相对•集中行政处罚权，它为改革我国的行政执法体制提供了法律依据，为相

2、对集中行政处罚权设立了框架，也为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了人量的实地调杏和理论论证，确立了相对集屮行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。其后，国务院为贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》，下发了《关于全面推进依法行政的决定》（国发［1999J23号），进一步明确要求：各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集屮行政处罚权的试点工作，结合本地方实际捉出行政处罚权的意见，报国务院批准示施行。这样，国务院文件正式将《行政处罚法》第16条概括为相对集屮

3、处罚权制度，并确定通过试点逐步推行这一制度，提出理顺行政执法体制，推进相对集屮行政处罚权的试点工作。先后批准了广西、北京、天津、黑龙江等省市开展试点，拉开了城管执法改革序幕。⑤思想汇报/sixianghuibao/稳步推行阶段（20（X）—2（）02年）。在这个阶段以和对集屮行政处罚权试点工作的扩人推广为主要内容，下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发［2000］63号），标志着相对集中行政处罚权试点工作在全国扩大的开始，耍求把相对集中行政处罚权试点的经验运用于市、县机构改革。进一步理顺了行政管理体制，坚

4、决克服多头管理、政出多门的弊端，切实促进政府职能转变。全面发展阶段（2002—2005年）。本阶段相对集中行政处罚权的试点工作基木结束，以行政综合执法的制度化和规范化为主要内容。国务院发布了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发L2002J17号），指出：实践证明，国务院确定试点工作的阶段性冃标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此,依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、胃辖市人民政府可以决定在木行政区域内有计划、有步骤地展开相对集屮行政处圖权工作。这一规定表明在横向上，我国在城市管理

5、领域展开的、以相对集中行政处罚权为内容的综合执法体制改革从试点发展到了全面推行阶段，标志着全国开展相対集中行政处罚权试点工作结束，开始在全国各地推开。同时中央编办和国务院法制办于2003年2月联合F发了《关于推进相对集屮行政处罚权和综合执法试点工作冇关问题的通知》，就相对集中处罚权工作和综介执法工作的关系和贯彻落实问题做出了安排。城管执法改革在全国范围内开展。⑥困惑和反思阶段（2005年以后）。经过儿年的实践，城管执法体制理论上的缺陷逐渐显现出來，各地城管执法机关而临-•些难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。2005年

6、以来，城管执法体制变革出现了停滞甚至倒退的现象。大家从初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。闲惑和反思是建立一•种新的行政执法体制必然要经历的阶段。在反思和批评中，思路町能被打开和拓展，不足Z处可能被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健康、更快捷的发展阶段。所以在这一阶段，为进一步完善我国的城管执法方面的立法，《行政程序法》和《行政强制法》的制定出台成为人们关注的焦点。⑦上述4个阶段均为中央方面対城管规制的立法，但是在地方立法方面，从目前实际情况來看，除个别城市已经制定关于城管综合

7、执法的地方性法规Z外，大多数有立法权的城市，一般都制定了城市管理领域推行相对集屮处罚权的政府规章，没有立法权的城市，则制定了专门的政府令以及其他人量的行政规范性文件,作为推行相对集中处罚权的依据。以上海为例,上海从2000年起开展城市管理相对集屮行政处罚权工作的试点，迄今为止已经发布了多部规范性文件作为该市城管执法的法律依据。2000年7刀，上海市人大常委会通过了《关于在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，依照此法规，上海市各个区先后成立区城管监察人队，开始了城市管理综合执法改革的试点；2004年1月上海市政府发布了《上海市城市管理相对集中行政处

8、罚权暂行办法》以及《上海市人民政府关于木市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，