从政策问题建构权看社会治理体系的演变_张康之

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1、2014年1月河北学刊Jan．，2014第34卷第1期HebeiAcademicJournalVol．34No．1行政管理研究从政策问题建构权看社会治理体系的演变12张康之，向玉琼(1.南京大学服务型政府研究所，江苏南京210023;2.南京大学政府管理学院，江苏南京210023)［摘要］近代以来，社会治理体系的发展可以在政策问题建构权的转移过程中加以认识，在三权分立的框架中，政策问题建构权掌握在立法部门。立法部门从事政策问题建构和制定政策，行政部门只负责政策执行。19世纪的“党争”破坏了三权分立的政体

2、框架，以至于在民主政体的重建中发展出政治—行政二分原则，使行政被当作一个相对独立的部门来加以建构，并规定政治部门是决策部门，掌握政策问题建构权，而行政部门则是执行部门。随着行政部门的发展以及社会问题的复杂化，出现了政策问题建构权向行政部门转移的趋势，并形成了“行政国家”。其中，“新政”时期是行政部门攫取政策问题建构权最为关键的阶段，自此，行政部门独大的局面一直没有改变。伴随着这一现象的发生，出现了民主政治的衰落和宪政体制的解体。［关键词］政策问题建构;立法部门;行政部门;行政官僚［基金项目］2011年度

3、国家社会科学基金重大项目《中国特色社会主义社会管理体系研究》(11＆ZD070)［作者简介］张康之(1957—)，男，江苏省铜山县人，南京大学服务型政府研究所教授、博士生导师，主要从事行政哲学与文化研究。向玉琼(1979—)，女，湖北省天门市人，南京农业大学公共管理学院副教授、南京大学政府管理学院在站博士后，主要从事公共政策研究。［中图分类号］D616［文献标识码］A［文章编号］1003－7071(2014)01－0092－08［收稿日期］2013－07－10在社会治理的视野中，民主的实质在于政策问题界

4、限变得越来越清晰，专业化程度迅速提升，政策问题建构权的分配和行使。因而，由谁掌握政策问题建构建构权在各部门间水平移动的情况也变得越来越频权就成了社会治理中的一个重要问题。现代社会治理繁，有时，政策问题建构权的运行甚至表现出反民主的体系包括公众、政党、利益集团、立法部门、司法部门、状况。在20世纪前半期，行政部门夺取了大量的政策行政部门等几个主要构成要素。在政策问题建构权的问题建构权，而且，人们经常谈论的所谓行政权的扩争夺中，司法部门显然是被排除在外的，而其他各构成张，也主要体现为行政部门掌握了政策问题建

5、构权，这要素之间却一直处于政策问题建构权的争夺之中。从也是一种“行政国家”状态。但到了1960年代，随着技近代以来社会治理的发展来看，社会治理体系虽然一术专家的出现，政策问题建构权逐渐转移到技术专家直运行在民主的框架中，但政策问题建构权却是不断手中，在政策问题建构方面，政治部门和行政部门都沦地从一处转移到另一处的。不同时期以及不同国家的为技术专家的玩偶，从而进入“专家治国”的阶段。20社会治理之所以具有不同的特征，在一定程度上是由世纪末以及21世纪初出现了“重申公民权”、“参与治于政策问题建构权的分布不

6、同而造成的。总的说来，理”运动，可以理解为与技术专家争夺政策问题建构权根据民主的原则，政策问题建构权在理论上是归属于的行动。不过，至今尚未有积极进展。所以，政策问题公众的，而在实际运行中，公众所分享的仅仅是一种表建构权的变动可以成为观察近代以来社会治理变革的达权。也就是说，公众只能通过其代表掌握政策问题重要视角。本文所揭示的是20世纪前期政策问题建建构权，而公众代表所掌握的这一权力又层层汇聚到构权从政治部门向行政部门转移的情况。了立法部门。直到19世纪中期，政策问题建构权基本一、行政部门获得政策问题建构

7、权的过程上都是掌握在立法部门手中。然而，也正是自此时开始，社会治理体系呈现出迅速分化的态势，各部门间的虽然国家间有体制上的差异，如美国是典型的宪92◆行政管理研究◆［3］(P95)政体制，英国是典型的议会民主体制，而法国则是典型行使立法权，选定国家的形式”。为了保证行政的人民民主体制，但只要信奉人民主权的原则，只要基机关不超越授权的范围，司法审查得到运用，因此，一于人民主权的观念开展社会治理行动，都会在理论上个不言自明的推论是:“行政机构的决定程序和事实认认定政策问题建构权在终极意义上归属于人民。就代定

8、必须足以使法官根据他的合理确信，去判明立法指［2］(P10)议制得到普遍应用而言，均默认了政策问题建构权归令是否在每个案件中得到了遵循。”在这一体系属于人民却由代表替人民掌握和行使的前提。在西方中，行政行为带有强烈的司法判定的性质，行政机关被国家流行一句法谚，“没有代表的同意不得征税”。这设想为一个纯粹的“传送带”，其“职责是在特定案件中［2］(P10)说明，任何人都可能提出政策问题，但政策问题的建构执行立法指令”。这就是法治的基本构图。其