公共政策視野下的留守問題探究

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1、公共政策視野下的留守問題探究摘要：改革開放以來，隨著我國社會政治經濟的不斷發展和農村産業結構的不斷調整，農村勞動力大規模地在城市集聚，由此形成瞭龐大的民工隊伍，與此同時也產生瞭數量龐大的留守人員，農村的留守人員面對著諸多困難。文章在公共政策的視野下,闡述瞭留守問題屬於公共政策問題的理由，分析瞭產生留守問題的原因，最後提出瞭一些解決留守問題的建議關鍵詞：公共政策；留守問題；原因；建議一、引言20世紀80年代以來，隨著改革開放的程度不斷加強，特別是在我國社會政治經濟快速發展和農村產業結構不斷調整的過程中，我國農村勞動力開始大規模地向城市流動，這種流動是以未婚青年男女和已婚男性為

2、主的候鳥式的遷徙流動。但是由於我國長期存在特有的城鄉二元社會結構和與之相互聯系的戶籍制度，以及農民工自身經濟能力的限制和其他因素，就使得農民務工人員無法實現“舉傢遷移”，上億的農村務工人員隻能過著“城鄉兩棲、往返流動”的生活。這樣，在農村勞動力轉移的過程中，他們的其餘傢庭成員就留守在瞭農村，形成瞭"留守人員”，即留守兒童、留守婦女和留守老人。這些留守人員在生活中面對著諸多困難：老無所養、少無所教、婦女權益受到侵犯等等。農村留守人員屬於社會上的弱勢群體，能否解決好留守問題直接關系到新農村的建設，更關系到社會的和諧發展二、形成留守問題的原因（一）長期存在的城鄉二元結構體制長期存

3、在的城鄉二元結構體制是在新中國成立之初，工業化的物質基礎和工業化因素都不具備的條件下，為瞭實現民族的振興，使人民要求改變一窮二白的希望得到實現，中國根據當時的政治和經濟狀況，選擇瞭犧牲農業實施以重工業為主的趕超型發展戰略，從而以法令的形式推行城鄉分割的二元管理體制。20世紀60年代以來，城鄉二元體制不斷發展和完善，使得城鄉居民在社會保障和福利待遇方面存在差別的差別越來越大。因此，城市的文明、生活和繁榮景象對廣大農民有著很大的吸引力，在改革開放以後，隨著農民思想的解放和認識的提高，農村大批剩餘勞動力為瞭脫貧致富開始向城市轉移。但是，由於因城鄉二元管理體制形成的二元戶籍制度仍然

4、存在，同時長期沿襲下來的戶籍制度使每個公民的權利屬地化瞭（每個人的權利隻在每個人的戶籍所在地才有效，一旦離開瞭戶籍所在地，權利就將成為一紙空文）。因此，農民務工人員不可能與城市居民享受到同等的待遇，同時又因為髙生活成本、髙教育成本、低福利等使得不能舉傢遷移，通常大部分傢庭選擇一個個人外出務工。顯然，城鄉二元結構體制是造成留守問題的重要原因之一（二）政策執行不給力一項政策能否能夠被有效地執行要看執行主體的執行能力和水平。在我國，執行主體包括國傢和地方政策執行機關、司法機關、被賦予執行權的其他公共權力機關以及供職於這些機關的工作人員，還包括黨的各級領導機關、領導者和其他享有執行

5、權的黨的幹部。我國政策執行主體在執行相關政策時出現瞭尋租、腐敗等一些很不給力的現象，致使相關政策無法得到有效、順暢的貫徹和落實。如上海的社保基金案，在黨的十七大上提出：到2020年要建立覆蓋城鄉的社會保障體系。這對留守老人的養老提供瞭保障，在很大的程度上消除瞭他們對養老問題的擔憂。但如果政策執行主體為瞭自己的需要截留政策，使政策效力出現零效力，就嚴重損害瞭農村廣大老年人的利益，對留守老人的問題的解決發揮不瞭一點作用。再如強農惠農政策被“搶空”。部分公務員為瞭自身利益把戶口遷到農村。這無疑損害瞭廣大農民的利益，對相對貧困的留守群體更是一種剝奪，進一步加劇瞭留守問題的嚴重程度。

6、另外，雖然中央決定自2007年春季開學時起,在農村實行免費的義務教育，但“一邊免費、一邊亂收費”的現象以及擠占挪用義務教育經費的現象仍然存在，這嚴重影響到農村義務教育的發展。農村的許多政策並不是政策難題，而是好的政策沒有得到好的執行。政策執行主體執行政策及在政策執行過程中的不給力現象，也是造成留守問題長期存在的原因之一（三）政策滯後造成政策滯後的原因主要是沒有對某一公共政策問題進行準確的分析，沒有認識到其嚴重性，沒能及時進入到公眾議程和政府議程。另一個原因，就是政策沒有進行有效的評估，致使某一政策已滯後於社會發展的需要。如留守兒童早在20世紀80年代就産生瞭，但作為一個社會

7、問題被關註，應該在本世紀初。從問題出現到問題被關註再到問題被提上政府議程經歷瞭大約20多年的時間，問題的隨著時間的積累開始顯得嚴重，不利於針對留守兒童問題的制定，更不利於問題的及時解決。再如我國的新農村合作醫療的一重要目標就是要有助於解決農民因患大病而出現的因病致貧、返貧問題，但從實際情況來看，留守老人的日常困難更多是由於小病、慢性病的藥費等。所以新農合政策應該給予留守老人較大范圍的優惠。再如分散的土地分配方式和短期的承包土地時間，制約瞭農村留守婦女一些種田能手擴大生産規模，在一定程度上影響瞭傢庭致富（四）政策存在