中国财政支出结构演进探究——风险社会视角

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1、中国财政支出结构演进探究一风险社会视角摘要"982年以来，我国迈进了个体化社会与风险社会，财政支出结构发生了巨大变化。财政支出纵向配置方面，财政支出地方化非常明显，分税制改革加大了地方政府的财政压力；财政支出横向配置方面，财政支出项目间配置上，经济建设支岀不断下降，社会文教支出不断上升，但是社会文教支出缺口还是不断扩大；四个区域经济支出与科教文卫支出是支出的主要项目，但是发达地区经济建设支出比例比其他地区高，而科教文卫支出比例偏低；地区间财力均等化程度不断提高，但是中西部地区明显低于东部地区。在个体化社会时代，财政支出结构的调整应该努力降低民众面临的公共

2、风险，公共服务型政府建设有利于民众应对公共风险，但是公共服务支出存在明显城市偏向，地区差距非常大。下一步财政支出重点应该进一步提高公共服务支出比例，向农村与中西部地区倾斜，进一步降低民众特别是弱势群体的公共风险，提高民众的可行能力，增加中央政府财政支出比例。关键词：风险社会；财政支出结构；个体化社会；公共服务型政府中图分类号：F120.3文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）03—0027—06改革开放30多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成绩,2012年人均GDP达到6100美元，进入了发展型社会。与此同时，伴随着经济的快速增长，“公

3、共产品短缺取代私人产品短缺，成为发展型新阶段的突出矛盾”。口]而这些问题的出现与财政支出结构密切有关。本文利用1982——2011年财政支出数据，对我国30年的财政支出结构进行研究，并提出进一步的思考。—、文献回顾关于我国改革开放以来财政支出结构问题，国内大部分研究都是从经济增长的视角来分析支出结构问题，包括龚六堂、邹恒甫（2001）[2],曾娟红、赵福军（2005）[3],王莉（2007）[4],张颖（2012）[5]等。这些研究通过对我国财政支出项目对经济增长或者延缓作用进行了分析，并提出了促进经济增长可采取的对策。这些基于经济增长的分析,将财政作为

4、政府解决市场失灵的工具之一，以是否有利于弥补市场失灵为其评判标准，有些偏离了财政支出结构安排的根本价值取向。虽然弥补市场失灵从其最终意义上说也是为了实现经济的长期稳定增长，但不能将这种延伸意义上的增长目标作为评价财政支出结构合理与否的标准。后来的一些研究拓展了财政支岀结构配置分析的范围，将财政支岀与减贫、改善民生、国民幸福等指标联系在一起。根据财政基本理论，财政作为政府介入经济社会生活的重要工具，其基本职责在于解决市场主体共同遭遇的公共风险。公共风险很难正面识别，往往累积到了快要爆发的程度才被发现、才得到关注，引起重视。公共风险与市场机制的规则不相吻合，

5、只能按照集体行动的逻辑，依靠集体的力量来防范和化解，也就是主要由政府来承担起相应的财政责任。［6］作为财政职能的实现手段，财政支出总量和结构安排应有利于财政职能的实现，一般而言，在支出总量相同的情况下，财政支出职能实现得越好，则说明财政支出结构配置越合理。财政支岀结构是各类财政支岀占总支岀的比重，从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。(—)财政支出纵向配置由于地方政府具有效率与偏好

6、优势，也有利于政府创新,“一个分权的政府具有若干经济上令人向往的特征。首先，它提供了一种可以使某些公共产品消费水平符合社会某个部分偏好的方法。借助于这种方法，资源的配置在更大程度上反映了消费者的口味，从而使经济效率得以提高。其次，分权可以与时俱进地促进创新，同时以竞争的压力迫使地方政府采用最有效的生产技术，从而提高公共产品生产的静态和动态效率。”[7]因此，财政支出需要在不同层级政府间进行分工。图1显示，不管是预算内支出还是预算内外支出，1982年以来，我国财政支出分权化趋势非常明显，2011年财政支出中80%是由地方政府承担，中央占比不到20%0图1中

7、央——地方政府财政支出比例（1982—2011年）数据来源：《中国统计年鉴》（1983—2012年）实际上，中央政府财政支出包括本级支出与补助地方支出。从1990年以后的数据看。1990—2011年中央补助地方支出由585.28亿元增长到39899.96亿元，其中1990—1993年中央财政支出中33.3%用于补助地方支出，分税制改革后，补助地方支出的比例不断提高，由1994年的57.6%增长到2011年的70.7%，见图2，因此，我国中央政府财政支出远没有20%这么低，中央本级预算支出并不能反映中央财政支出的全貌，甚至可能会误导财政支出结构配置的调整。

8、图21990-2011年中央政府补助地方支岀单位：亿％数据来源：《中国财政年鉴》