“城中村”上访问题探析(陶晓光)

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1、“城中村”上访问题探析陶晓光（广西大学2005级MPA中国-东盟经济园区规划建设局副局长）摘要:随着城市化的进程，城中村改革的利益冲突集中表现为村民集体性上访，首先分析了城中村村民上访中存在的主要问题，并从农民失地进一步分析直接原因和深层次原因，最后以结束语方式提出要进行体制改革。关键词：城中村土地征用集体上访近年来，群众集体上访一直呈发展和上升趋势。据中国行政管理学会课题组的研究成果表明，“近年来，我国群体性事件越来越多，规模不断扩大，表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越来越严重。”⑴在上访事件不断增多的

2、情况中，城市边缘区“城中村”村民的集体上访是一个突出表现。所谓“城中村”，从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。由于城市边缘区处在城乡过渡带，是城市化变迁最为活跃的地区，也是城市化问题最为集中的地区，“城中村"村民上访带有鲜明的城市化问题特征，从而成为了影响我国城市化发展与政治社会稳定的重要因素。一、“城中

3、村”村民上访所反映的主要问题从现实情形来看，“城中村”村民上访事件主要集中在征地纠纷、失地补偿与就业安置等问题上。“城中村"大多地处城市边缘区的城乡结合部，这里是城市化用地扩张最为迅速的地区，也是征地纠纷最为激烈的地区，征地过程常常对农民的权益造成侵犯。目前，土地征用过程中农民权益被侵犯的表现形式主要有以下几种：1、一些地方为了政绩，任意扩大征地范围；2、在征地过程中，征地补偿标准过低；3、自行制定土政策，侵害农民利益；4、对农民集体土地占而不补，等等。其中，低价征地是最严重的问题，不少地方政府征用农民土地都

4、是低价征用。失地农民每亩仅能获得1万多元的安置费用和1000元左右的青苗补偿费。而现有的征地安置政策已经从就业安置改变为货币安置，各地采取的普遍做法是，每个“农转非”人员发数万元安置补偿费，让他们自己到城市劳动力市场自谋职业。二、土地对“城中村”村民所负担的功能土地对“城中村”村民负担社会保障功能和风险保障功能。1、社会保证功能。一般来说，土地对农民的社会保障功能主要有以下6个方面：第一，土地为农民提供基本的生活保障；第二，土地为农民提供就业机会;第三，为农民的后代提供土地继承权；第四，土地对农民有资产的增值

5、功效；第五，土地对农民有直接收益功效；第六，免得重新获取时掏大笔费用的效用役对于城中村居民来说，村民来自于土地的收入主要表现为两个方面，一是集体土地经营收入，另一个是自有房屋出租收入。2、风险保障功能。改革开放以来，尽管中国农村已经走出了传统农业社会的发展阶段，但农业现代化远远还未实现，土地仍然是重要的生产要素。在现实层面，随着城市边缘区非农收入水平的提高和乡镇企业的发展，明显影响着土地对农民的效用。非农收入水平越高，土地对农民的就业机会和直接收益效用越低。但与之同时，风险保障功效则增大。⑶建国50多年来，我

6、国一直实行了一种低水平、广覆盖、以城市为主体、城乡有别的二元社会保障制度。从制度建构的历程上看，我国户籍意义上的农民除了社会救济、社会优抚外基本上没有任何保障，农民的养老主要依靠家庭，医疗则依赖于自身的积累。国家虽然在这方面采取了一些措施，但迄今为止，我国并没有建立起真正意义上的农村社会保障体系，很多保障内容是空白。城乡二元结构的社会保障体制以及农村社会保障整体贫弱的社会现实造成了农民对土地的严重依赖，土地成为了农民社会保障的主要来源。三、“城中村”村民上访的直接原因一旦农村集体土地被城市建设占用，农民身份转

7、变为城市居民，村民从集体土地获得的收入会随之消失。“农转非”人员由于长期在土地上劳作，文化水平较低，劳动技能单一，在激烈竞争的劳动力市场处于不利地位，就业极其困难。在城市边缘区，随着城市化农转非、村改居进程的推进，大量城中村居民成为了既没有纳入城市社会保障体系又丧失了土地资源的边缘群体，他们既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，从而面临着极大的社会风险。在这种情形下，农民保留一块自己的土地，几乎就是自己的生命线，剥夺土地，等于剥夺他们的生命、为争得土地，农民铤而走险

8、，集体反抗是必然的。四、“城中村”村民上访的深层次原因1、相对剥削。尽管许多人都将农民看成只关注直接利益的人，他们表达不满的理由往往是直接利益所受到的损失，如负担、土地分配等等。但单纯的利益受到损害不一定会引起农民社会普遍的不满和抗议，只有当这种行为违反了农民所公认的公正准则的时候才会引起公开的不满和抗议。村民上访不仅仅是生存危机的问题，“城中村”村民上访也并非是由于土地被剥夺造成的绝对贫困。事实上