城中村上访：问题的三重困境

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1、“城中村”上访：问题的三重困境　　近年来，群众集体上访一直呈发展和上升趋势。据统计，2000年，全国31个省（市、区）县级以上三级党政部门受理的群众集体上访批次，分别比1995年上升了2.8倍和2.6倍。2001年比上年又分别上升了7.2%和11.7%。2000年，国家信访局受理的群众集体上访批次和人次分别比上年上升了36.8%和45.5%，2001年同比又分别上升了36.4%和38.7%。由中央组织部牵头开展的《新形势下人民内部矛盾研究》课题的研究表明，近年来我国人民内部矛盾呈现出“群体性事件增多”、“对

2、抗性增强”、“利益性矛盾突出”、“发展趋势更加复杂多变”的新特点。1中国行政管理学会课题组的研究也表明，“近年来，我国群体性事件越来越多，规模不断扩大，表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越来越严重。”2在上访事件不断增多的情况中，城市边缘区“城中村”村民的集体上访是一个突出表现。由于城市边缘区处在城乡过渡带，是城市化变迁最为活跃的地区，也是城市化问题最为集中的地区，“城中村”村民上访带有鲜明的城市化问题特征，从而成为了影响我国城市化发展与政治社会稳定的重要因素。　　一、失地危机　　从现实情形来看，“城中村

3、”村民上访事件主要集中在征地纠纷、失地补偿与就业安置等问题上。“城中村”大多地处城市边缘区的城乡结合部，这里是城市化用地扩张最为迅速的地区，也是征地纠纷最为激烈的地区，征地过程常常对农民的权益造成侵犯。目前，土地征用过程中农民权益被侵犯的表现形式主要有以下几种：1、一些地方为了政绩，任意扩大征地范围；2、在征地过程中，征地补偿标准过低；3、自行制定土政策，侵害农民利益，如高速公路两边绿化带不计为征用补偿面积，把农田配套的沟、渠、路不以耕地面积计算补偿费，宅基地不给安置补助金；4、对农民集体土地占而不补，等等

4、。其中，低价征地是最严重的问题，不少地方政府征用农民土地都是低价征用。失地农民每亩仅能获得1万多元的安置费用和1000元左右的青苗补偿费。　　一般来说，土地对农民的社会保障功能主要有以下6个方面：第一，土地为农民提供基本的生活保障；第二，土地为农民提供就业机会；第三，为农民的后代提供土地继承权；第四，土地对农民有资产的增值功效；第五，土地对农民有直接收益功效；第六，免得重新获取时掏大笔费用的效用3。对于城中村居民来说，村民来自于土地的收入主要表现为两个方面，一是集体土地经营收入，另一个是自有房屋出租收入。一

5、旦农村集体土地被城市建设占用，农民身份转变为城市居民，村民从集体土地获得的收入会随之消失。而现有的征地安置政策已经从就业安置改变为货币安置，各地采取的普遍做法是，每个“农转非”人员发数万元安置补偿费，让他们自己到城市劳动力市场自谋职业。但是“农转非”人员由于长期在土地上劳作，文化水平较低，劳动技能单一，在激烈竞争的劳动力市场处于不利地位，就业极其困难。在此过程中，一方面城市扩张，基础设施供给充分，但农民进城的门槛反而攀升；另一方面，失地农民得到的补偿微薄，对于自谋职业的农民来说是杯水车薪。　　计划经济时代，

6、政府能够几乎无摩擦地拿到农民土地，是因为政府每拿一份土地，就对应解决所有依赖这份土地生存的人口的就业。那时，农民愿意政府征地，一征地农民就可以吃皇粮，生老病死就有了依靠。现在城市征地不再解决农村就业，仅城市就有6000万人下岗，农民不再愿意“农转非”。在这种情况下，农民对进入城市顾虑重重，从而抵制和排斥将身份转变为居民，使城市建设征地工作难度加大，给城市扩张带来很大阻力。另外，城市边缘区强制性的农转非政策推进，常常造成征地权的滥用，造成在撤乡建街、撤村建居，管理体制衔接错位混乱的情况下，原有农村集体资产无法

7、得到及时合理的处置，这使得农转非人员的利益难以得到有效保护。改革开放以来，尽管中国农村已经走出了传统农业社会的发展阶段，但农业现代化远远还未实现，土地仍然是重要的生产要素，风险最小化仍然是大多数中国农民的生产目标。在现实层面，随着城市边缘区非农收入水平的提高和乡镇企业的发展，明显影响着土地对农民的效用。非农收入水平越高，土地对农民的就业机会和直接收益效用越低。但与之同时，风险保障功效则增大4。农民以土地作为自己的最低生活保障，是在当前很多农村地区工业化方式和水平下，农民“理性”地对农村生活风险环境的判断和行

8、为安排，也就是说，农民对现有生活环境中存在的各种风险进行朴素的传统方式的管理，然后做出了对未来理性的预期，并决定对风险合理规避的行为选择——保留自己手中的土地5。要想对农村土地制度进行改革，必须保证出让土地的农民能够获取土地效用的替代机会。因此，建立城乡社会保障制度可衔接机制，使“农转居”人员获得基本生活保障，解除他们的后顾之忧，是城乡结合部农村城市化的客观要求。　　建国50多年来，我国一直实行了一种低水平、广覆