论程序控权与科学决策

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1、论程序控权与科学决策摘要随着屮国政治体制改革的不断深入，通过程序性的制约约束不断膨胀的行政权力成为人们关注和研究的重要课题。程序控权理论早在18世纪的西方就已形成，并随着行政权力对社会生活的不断渗透，逐步上升为有效控制行政权力的主要手段。程序控权包括积极功能和消极功能两种形式，其中通过健全有效的行政决策程序，促进政府科学决策，从而确保行政权力行使的健康导向，是程序控权积极功能的集屮体现。本文通过对程序控权理论的阐释，揭示了行政决策程序在程序控权理论中的重要地位，并试结合中国行政管理的相关现状研究，探索在中国目前的政治生活中进一步推进科学决策的有效措施。关键词程序控权行政权

2、力科学决策中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2013)06-114-02在十八大顺利召开后，伴随着网络监督的力度加强，政府反应的口益迅速，反腐肃贪工作如火如荼的开展，中国的政治改革，似乎也进入了“守得云开见月明”的阶段。在1月22日的屮国共产党第十八届屮央纪律检查委员会第二次全体会议上，习近平总书记进一步强调，，要“有腐必反”、“有贪必肃”，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，要加强对权力运行的制约和监督，“把权力关进制度的笼子里”。毫无疑问，习近平同志的讲话内容是对规范政府权力的行动的进一步阐释，即表明了执政党对反腐工作的决心，也加强了下一步权力

3、制约和监督的力度。把权力关进制度的笼子，是一个内涵丰富的说法。这其中包括以政府决策制度的笼子规范权力的指向，以行政程序制度的笼子规范权力运行方式，以政府信息公开制度的笼子规范权力运行的监督，还有以行政诉讼制度和国家赔偿制度的笼子规范权力运行中争议的解决等。这里，笔者想从程序控权的角度谈一谈对科学决策的“笼子”的理解。一、程序控权的理论基础众所周知，控权，即通过程序控制国家权力，是宪政制度的核心和灵魂。传统的控权模式主要通过立法、行政、司法的三权分立体制和相对应的法律、制度建设，通过三种权力的相互制约与平衡來实现控权，也就是我们所说的实体控权。这种以三权分立为形式的实体控权

4、理念最初由美国的1787年宪法确立，至今已有200多年的历史。在此期间各国的政体构建实践尽管对此作出这样那样的调整和突破，如英国的内阁制度被认为是“基于执政党的辐射作用和首相的组阁权力而形成的事实上的行政集权型政府”脾，但基本上各国的控权方式都是基于对三种权力的分别行使和互相牵制。然而，随着社会事务的日益繁多丰富，尤其是进入二十世纪以來福利国家、行政国家观念的出现，行政权渗透到社会生活的各个方面，行政权力得到不断地扩张和膨胀。行政权力在社会生活各个领域参与服务和管理的现状要求其具有一定程度的自由裁量权，由此，仅仅通过实体控权实现対行政权力的控制就变得力所不及。尤其是随着行

5、政立法行为的产生和日益增多，行政权、立法权、司法权的界限也不再如早期那样鲜明和具有辨识性。鉴于上述的各种原因，各国开始思考新的行政权力控制的方法，不再单一依靠通过限制行政权力行使范围的实体控权模式，而是结合甚至依靠对行政权力行使过程的规范，即程序控权来实现对日益膨胀的行政权力的控制和约束。根据控制手段的运用阶段和终极目标的不同，程序控权分为两种不同的路径：消极的程序控权是对行政行为发生结果的过程进行规范和约束，集屮针对政府剥夺公民生命、财产、权利与自由的行为所遵守的程序进行规定，从而达到消除争议的目的；而积极的程序控权则着眼于行政权力的产生过程，即政府决策、政策及法令等的

6、形成过程，强调建立商谈形式的决策过程，实现行政决策的科学化、理性化和民主化。二、程序控权与科学决策程序控权的积极功能和消极功能两者相辅相成，•互为支撑。前者注重控制权力的产生，后者注重规范权力的行使。通过程序控权构建和形成有序合法的行政裁量手段，能够极大地消除争议和制约权力；但规范行政权力的形成过程，形成建立在沟通理性基础上的行政决策程序，则是一切行政权力行使的起点，对英产生指导性作用。根据近年來逆潮而起的哈贝马斯“法律商谈理论”，现代法律的重要特征是主体多元性，现代国家具有强烈的社会化倾向,国家意志与社会意志的尽可能统一将是保障社会秩序和法律强制力实现的重要前提。所谓的

7、政策决策，就是将国家意志转化为社会意志的一条主要途径，哈贝马斯的“法律商谈理论”指出，“事实性与有效性之间的张力内在于语言这一人际沟通必不可少的媒介之中。……事实性与有效性之间的张力也影响着社会秩序。”豎根据JamesL.Marsh的总结，哈贝•马斯谈到这种张力有四种表现，其屮包括“某一共同体对一套规范、法律、政策的事实同意与在沟通行动的无强制践习中的有效性理想之间的张力”嫌。应用到公共决策领域，政府决策行为的产生与其决策行为真正在相关的社会事务中发生效力之间不能缺少沟通和沟通理性。因此，在政府决策的过程中，必须坚持止当程序、