【精品】农民土地权益保障：困境与对策

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1、农民土地权益保障：困境与对策［内容摘要］确立农民十地权益是対农民土地权益保障的前提，保护农民十地权益是统筹城乡发展，构建和谐社会的现实要求。我国农民土地权益保护中存在着主体虚位、产权丿菠置、权能残缺、帮助权缺失等问题，使农民土地权益严重受损。我国应通过科学设置农民土地权益、完善村民自治、保障农民结社权、强化司法救济等，为农民土地权益保护提供法律保护。［关键词］农民土地权益保障困境岀路农民土地权益是指以农村土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。土地是农民最基本的牛产要素，是农民牛存和发展Z本，土地权利是农民最重要的财产权利。农民权利保护的

2、关键在于确立和保护农民财产权，而农民财产权保护的关键又在丁确立和保护农民的土地产权。一、我国农民土地权益保护的现实困境（一）产权虚置农民土地权益是以所有权为核心，包括占有权、使用权、收益权和处分权等在内的一系列土地权益。在我国，《宪法》规定土地属于国家和集体所有。从《宪法》规定的层面上看,农村集体是我国土地所有权的主体之一。但按照《土地管理法》，农村土地的转让必须经征收转变为国有土地后才能进行，这就使得宪法规定的农民集体的十地产权具有严重的虚置现彖。由于农村土地所有权不明确，国家及强势阶层通过土地征收对农民的土地权益进行剥夺和分配现象严重。地方政府往往把从农村获取的十•地转

3、让收益，绝大部分投向城市，对于促进我国城市化和工业化的发展当然起到了巨大的推动作用;但由于没能协调好城市和农村的投人比例，使得木来发展缺乏启动资金的农村地区，在寻求发展的道路1二更是举步维艰。更有甚者，令的地方政府和开发商串通，利川其优势使农民强卖土地，让开发商独享土地发展权益，政府有关人员借此进行权力寻租，腐败不可避免地发生，在此情况下，农民和国家都没有得到相应的土地发展权益。（二）主体虚位我国农村集体经济组织比较薄弱，农村集体土地主体存在严重虚置的现象。法律虽然规定了农村土地归“农民集体”所有，但对“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则规定并不明确，对集体概

4、念和范围缺乏明确的界定。这里的“集体”，《宪法》只是笼统地提及；《农业法》和《土地管理法》列举为乡（镇）村两级或村内农业集体经济组织；《农村土地承包法》规定为农民集体;而《民法通则》界定为乡（镇）村两级集体经济组织。农民集体本身是一个政治经济学概念，不属于立法上的权利主体，从而导致农地所有权理论上的虚位。产权主体不够清晰，农村土地究竟属于哪级农村集体所有，法律没有一个统i规定。不仅如此，现行法律既没有明确产权代表和执行主体的界限和地位;又没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。实际上产权主体过多反而难以真正代表农民的利益，使得在征地过程中农民集体的讨价还价能力减弱。在现实

5、屮，由于利益驱动，农村集体组织受某种利益的驭使，超越权限、滥用职权处分集体农地所有权或使用权的情况不少，严重侵害了农民利益。（三）权能残缺农民土地权益制度是农地所有权、使用权、收益权、处分权等各项权能的设置和划分,是规范农地利用关系的综合制度体系。然而实践中，农村集体土地所有权的权能单一，儿乎完全被土地使用权所代替。法律上，农民集体享有对农村土地的所有权，但实际上即使是农民集体也并不享有土地的处分权。土地所有者既无权买卖、抵押土地，也无权改变土地的用途，国家利用行政手段严格控制着十•地的流转。目前，依据农村普遍推行的家庭联产承包责任制，农民享有对土地的承包经营权，对农民土地

6、财产权益保护的缺陷也是明显的。“土地承包法实际上显示了国家、集体和农八对十•地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们Z间的权利边界。”[1]“承包经营”本身是一个典型的债权关系术语，但《农村土地承包法》中规定的土地承包经营权内容具有严重的物权、债权因素混同现象。一方而《农村十地承包法》试图使土地承包经营权具有明显的物权化倾向。但另一方面，从其具体的法律规范和现实的法律关系看，乂与物权的慕木属性相违背，如家庭承包合同内容可约定，承包经营权不能抵押、继承，承包地依特殊情形可以收冋和调整;乂如发包方拥有土地承包经营权转让的同意权、土地承包经营权受让方必须是“其他从事农业生产经

7、营的农八”等等。不仅如此，山于受这种模式制约，农村的土地难以从经营效益差的农八手中转移到经营效益好的农户手中，阻碍了市场对土地资源的优化配置，从而使得农村土地无法进行集约化经营。（四）帮助权缺失我国宪法确立了对弱者的帮助权。农民是屮国最人的弱势群体，其生存和发展理应得到国家的帮助。因此，政府在农民土地权益的保护中责无旁贷。农民土地权益作为农民权利系统中的核心权利，政府应努力帮助其发展，尽到政府应尽的责任。国家实现了农民的农地帮助权，就是帮助农民构筑牛存和发展Z基;同时也为整个国家的持续快速协调发展夯实物质基础。但现