政府信息公开条例立法初衷：建立一种改革倒逼机制

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1、政府信息公开条例立法初衷：建立一种改革倒逼机制张维编者按：《中华人民共和国政府信息公开条例》口2008年5刀1日就行，至今整整3周年了。这部承载着推动服务型政府、阳光政府建设，加强对行政权力监督，冇效防治腐败等匝要功能的法规实施效果如何？本报从今天开始，将陆续推出系列人物报道，从那些曾致力于推动法规出台以及不遗余力推动法规实施的人物视和，检视这部法规的得与失。中国社科院法学所研究员周汉华，是国内最早研究政府信息公开的学者受原国务院信息办委托，最早牵头提交了政府信息公开条例（以下简称《条例》）草案。在学界被称为《条例》起草第一人。在接受《法制口报》记者采访时，对《条例

2、》3年來的实施情况，周汉华打分并不高。他认为：“整体实施状况不尽如人意。”保密法修改带来契机上个世纪末，周汉华与其所在的社科院法学所，就已经意识到应当以法律制度作为切入点，突破当时政务公开的政府完全主导性及相伴而生的无程序无救济等问题。机会随着保密法的修改而降临。“1997年、1998年，当时国家保密局想修改保密法。已实施人概有十年的保密法当时存在的最人问题就是定的密太多，定的密级特别高，定的时间也很长。决策层意识到，保密工作还得和改革开放的主旋律和上，政府信息该利川的还得利用。公开和保密就是一个问题的两个方而，保密耍想保好，肯定得把公开搞好。”周汉华告诉记者。时任

3、保密法修改顾问的周汉华及他所在的社科院，因此投入了信息公开研究。“当时不敢叫政府信息公开研究，因为太敏感，而是叫信息资源的开发利用与管理课题。”到2001年，出现转机。国务院信息办成立，周汉华被选进了专家委员会。“2002年出台了关于我国电了政务建设指导意见，提出要制定《条例》，'政府信息公开'的提法第一次出现。有了中央文件明确，这一立法就相当于有了尚方宝剑，很快我们就受国务院信息办的委托提交了一个专家建议稿，建议稿于2002年7月左右送到了国务院信息办，并在全国征求意见。”周汉华说。依申请公开举步维艰《条例》£12008年5月1H施行。仅过数天时间，汶川地震就讣《

4、条例》迎來大考。抗震救灾屮，政府快速全面的信息公开，赢得了各界的广泛赞誉，《条例》所交答卷令人满意。但周汉华却在当时提醒公众：突发灾害背景下的信息公开，仅是个特例，并不等同于常态下的政府信息公开。I大I此，作为规范政府日常信息公开行为的《条例》，在实施过程中，要防止盲目乐观。果然，现实让社会的期待渐渐成为《条例》不能承受之重。周汉华直言：“虽然近年來政府信息公开了不少，但公开也暴歸了很多问题：首先，公布的一些数据明显冇水分，经不起推敲；其次，民众想知道的很多信息仍不在公开Z列，如三公消费、拆迁、规划、征地Z类的信息，而公开的信息又多为群众所不关心的。”这是政府主动公

5、开信息中所存在的问题。更大的问题出现在依中请公开上，可谓“举步维艰”。“行政机关在收到公民关于信息公开的屮请时，总有一个惯性思维：这是来找茬儿的，这不是你的特殊需求，因此，总免不了要质问申请人动机。实践屮人量的申请公开因此都无法实现，极个别的即使能走到行政复议和行政诉讼这个阶段，也会因行政机关可能给法院施加影响，而多以失败告终。”周汉华指出。山此，依申请公开制度的实际运作结果在周汉华看來，与传统的政务公开已越來越相似，“这在《条例》己经实施的情况卜•是非常不好的，有损于政府的信誉与权威。”多米诺骨牌的最后一张《条例》为何在实丿施中遭遇困境，冇多种说法。周汉华告诉《法

6、制口报》记者，來自实践部门的反映是“《条例》出台得太早，尤其是其中关于依屮请公开的规定，尚不能适应小国国情”。周汉华对此并不认同，他认为，政府倍息公开制度是法治国家建设不可或缺的内容，已在西方国家实践多年，而依申请公开又是信息公开制度中最重要的一部分，不可能将其从中剥离出来。真正的问题出在哪里呢？除去信息公开涉及到某些棘手的历史问题带来的困境外，周汉华认为，“这些年其他方面的改革相对滞后，如大部制改革进展缓慢，垄断行业地位尚未受到真正冲击，媒体监督力度还不够，社会组织发育也不充分等等，使得政府信息公开有点'孤军深入’或'错位’的意味。”周汉华为此开出的药方是:“当然

7、不是要把信息公开拉回來，而是要全面推进各项改革。”他用“多米诺骨牌的最后一张”来形容信息公开制度，“就是耍利用它的倒逼机制来推动各项改革”。需要自下而上的推动《条例》实沌不尽如人意，除了相应的改革未跟上外，信息公开制度推行本身所需要的具体配套制度滞后，也是一个原因。周汉华指出，典型的如不发年报应如何追究责任等制度还未明确。“从未见各级信息公开工作主管部门对没有严格执行信息公开制度的单位举起或放下'锤子'，威慑手段似乎从未用过。”政府各级机关和各部门在发布信息上的协调机制也未建立，以至于“不同行政主体对同一事件发布的信息经常出现相互矛盾Z处”。《条例》的许多规定模