城市治理科层体制机制创新模式探讨

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1、城市治理科层体制机制创新模式探讨提升城市管理质量、打造宜居城市、增强国际竞争力成为可持续发展的重中之重。习近平总书记对考察时的重要讲话精神和中央城市工作会议精神为城市管理指明了方向。党的十九大报告对深化行政体制改革做出新的重要战略部署。市在实施《城市总体规划（2016年—2035年）》中积极〃健全城市管理体制，创新城市治理方式"，贯彻〃城市管理要像绣花一样精细〃。自市第十一次党代会提出要提高城市精细化管理水平的重要任务以来,陆续开展了城管执法队伍重心下移街道、开展智慧交通出行、治理〃开墙打洞"、

2、完善网格化管理、实施大部制改革等一系列城市治理行动，取得了较为显著的成效，但城市的治理质量依然有待进一步提升。市城六区是城市的中心集聚区，地辖首都功能核心区和城市功能拓展区。根据市统计局官网数据显示,2017年末城六区常住人口规模为1209.6万人，占全市常住人口的55.7%。该区域在落实首都战略定位、加强城市管理、维护社会稳定、强化公共服务等领域，对城市精细化管理的诉求日趋强烈，更具代表性。因此，本文以市城六区为例,梳理城市精细化管理行政科层体系现状,深入分析各层级城市治理科层体制机制的矛盾与

3、问题,提出城市精细化管理的创新模式,为我国城市管理体制机制创新提供有益的参考。一、市城市治理科层体制管理现状目前，市实行市、区两级政府，三级街道管理和四级社区服务的科层制行政管理体系，设置了以〃一委+—办+—局+多专业管理机构〃为主体的城市管理体制，全市的城市管理工作主要涉及16个市级核心部门，各区政府根据自身实际设置了〃上下一般粗〃的同构管理部门，街道办事处则以少量的部门担负着城市管理的兜底责任。（一）市、区、街、社区科层机构设詈上大下小市政府城市管理机构设置比例倒挂现象显著，据统计，市现有参

4、与城市精细化管理的部门有发改委、经信局等16个核心部门，占市政府行政机构的35.5%；区政府设置的城市管理机构有12个，是全区行政机构的27.9%;街道办事处设置的城市管理机构有城管科、综治办等4个，占街道全部行政机构的19.0%。在机构设置上，科层机构呈上大下小的倒金字塔结构。区级城市管理部门与市级部门职能同构，除了交通委、水务局等个别专业性强的职能部门外，市、区级的部门设置上下几乎一般粗。六城区根据自身的实际情况进行了个别部门的增减调整，如城市经济发达的东城和西城没有规划部门，所设机构与自身

5、发展阶段契合。区级城市管理部门的职责任务主要是上情下达的中介桥梁，以及区域内重大问题的协调统筹；街道办事处作为区级政府的派岀机构,则仅有社会办、执法队等3-5个城市管理科室，履行着所有城市管理责任兜底者的职责。总体上，城市精细化管理的部门机构设置出自上而下逐渐递减。（二）市.区、街、社区任务分工呈上小下大市、区、街、社区不同层级城市管理部门的任务分工则呈上小下大的正金字塔结构。市的市级管理部门首先要满足自身〃四个中心〃的特殊性，除此之外，还要做好日常常规的制定政策、城市管理、加强监管等工作。区级

6、管理部门因与市级部门职能同构，其主要任务是传达上级下达的各项任务，督促街道办事处完成任务以及承担全区范围内的协调管理工作。街道办事处则是最终实现城市管理责任的兜底者，解决与民生息息相关的各项事务。（三）协同大部制与管理重心下移形成管理模式新趋势为协同各部门高效开展城市管理工作，市政府开展多部门联合的大部制改革，专门设:了以〃一委+—办+—局+多专业管理机构〃为主体的城市管理体制，其中z〃一委〃即首都城市环境建设委员会，为市政府议事协调机构，非实体单位，其下设有办公室；〃一办"为首都城市环境建设委

7、员会办公室，隶属于〃一委〃，挂设在城市管理委员会；〃一局〃是指市城管执法局。根据中发[2015]37号和京编委[2017]1号等文件提出的〃工作重心下移〃要求，市最先在城管执法局等部门贯彻实施〃人随事走，财随人走〃的下沉工作。截至目前，城六区已经全部完成了城管执法下沉街道的编制工作。同时，市人民政府在《关于进一步相对集中城市管理领域部分行政处罚权的决走（京政发[2017]22号）》文件中，将市政市容、城管执法、监督指挥、绿化、环卫等多部门有效捆绑，建立综合巡查管理队伍，推行〃五位一体〃巡管模式。

8、（四）城市管理科层制采用管制与强制的治理方式我国的城市管理体制是典型的科层制，科层制采用管制与强制的治理方式、权威主义的治理工具,政府通过功能性分工进行运作，基于地位与规则基础自上而下建立命令、服从关系。城市精细化管理过程中也依然存在同类现象。目前，市级的城市管理工作主要依赖于政府行政强制，而不是划分细致的法律条款；区级政府的管理机制单一、约束多、激励少，主要依靠行政强制、经济手段和个人资源；街道、社区工作则多依赖个人资源、奉献精神和思想觉悟开展管理工作，这与建设精细化、规范化、制度化、法治化的