基于ERM框架公益型基建项目风险管理探究

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1、基于ERM框架公益型基建项目风险管理探究ERM框架是应用于企业风险管理的一套体系，但公益型基建项目的安全隐患也很突出，其应该重视风险管理的理念和企业并无区别，借鉴ERM框架完善的组成要素分析公益型基建项目的风险管理在理论上和实践上都十分有意义。我国对公益型基建项目的管理一般都实行项目法人责任制，而项目法人在一个项目的建设与管理中居于核心地位，其他参与建设的单位如施工方、设计方、监理方等，都在项目法人的协调下开展建设工作，因此，基建项目的风险管理重点是项目法人的风险管理。运用ERM框架的要素分析目前我国公益型基建项目法人的现状

2、，可以发现在风险管理上还比较薄弱。一、公益型基建项目风险管理现状（一）内部环境风险管理的内部环境是一个组织的基调，影响组织中人员的风险意识，是其他风险管理要素的基础，为其他要素提供约束和结构。内部环境要素内容十分丰富，主要有管理哲学、风险管理理念、道德价值观、决策层与管理层、组织结构、权力与责任分配、人力资源政策等。我国公益型基建项目在内部环境上存在的主要问题有：首先，风险管理理念较为落后。目前我国公益型基建项目的项目法人在项目管理上非常重视风险。原因有两方面：一是国家对公益型基建项目的检查审计力度很大，财政、审计、计划（发

3、改委）甚至纪检监察等部门基本上实行了对工程项目的全程监控；二是多次曝光的质量、资金、干部安全问题对项目法人起到了有效的风险教育。但重视并不等于管理就一定做得好。事实上，项目法人的风险管理理念普遍比较落后，大多数项目法人仍处于内部牵制至内部控制系统阶段。笔者曾在水利部门进行调研，结果显示项目法人对内部互相牵制比较重视，如在财务上一般都实行了不相容岗位分人设置；在工程款支付时要求工程部门、合同部门、财务部门共同确认；在施工过程中强调了监理旁站制度等。同时，大多数项目法人的财务部门学习过财政部颁布的《内部会计控制规范》，也在实践中

4、应用过《内部会计控制规范一一工程项目》，并认为内部控制主要是会计控制，也包括管理控制，可见这些项目法人在内部控制和风险管理上仍处于“二分法”的内部控制系统阶段。而从整体框架上考虑风险控制的理念，在绝大多数项目法人内部还未建立，很多项目法人没有接触过内部控制整体框架，也不了解ERM框架。没有先进的理念作指导，仅靠主观上的重视远远满足不了管理需要。其次，组织结构不完善。目前公益型基建项目法人比较普遍的组织形式是由四个部门组成：综合部门、计划合同部门、工程建设部门、财务部门。有的根据需要加设个别业务部门，在这种组织结构中缺少独立的

5、内部审计部门。有的项目法人考虑到内部审计监督的职能，将内部审计职能放在财务部或综合部，或独立于项目法人成立一个监督部门直接向主管部门负责。笔者认为，这两种方式并不能代替独立的内部审计部门。ERM框架特别强调了内部审计职能机构的重要性，并要求内部审计部门可以“不受限制地与高层管理当局和董事会的审计委员会接触”（COSO委员会，2005）o如果内部审计职能设在内部某一部门，其与高层管理当局的接触必定受到所在部门的限制，其独立性必将大打折扣；而独立于项目法人的监督机构实际上是外部监督，虽然其独立性很强，但由于不直接参与内部事务，并

6、不能完成内部控制的职能。最后，人力资源制度不合理。诺斯认为，制度既包括硬性的法律、规章，也包括软性的风俗、习惯，而且，软制度很多时候会起到主导作用。在公益型基建项目法人的用人制度上，软制度的确起到了主导作用。项目法人的成文人事规章是比较科学和严格的，用人的标准、程序一应俱全。但在成文规章的背后，却是一些习惯在支配。公益型基建项目在组建项目法人时，存在一条不成文的潜规则，即项目法人的工作人员主要从关联单位选择，这种人事安排从风险管理的角度看存在较大弊端。当项目开工建设后，参建各方与项目法人就会存在千丝万缕的关联，可能影响工程招

7、投标的公正性及建设过程中变更、索赔事项处理的客观性。（二）目标设定一般而言，国家给予公益型基建工程项目法人的目标是比较明确的：在建设期保证严格按设计要求的标准、进度、概算完成工程建设，在管理期主要是保证工程项目的正常运转以达到预期的社会效益。在这些目标中，严格执行概算的目标存在较大缺陷。其一，由于公益型基建工程的建设周期较长，概算不可能准确，实践中超概算和未完成概算的情况较为常见，这个目标除了给审计检查部门留下一些设租空间外意义不大；其二，现行的概算编制规程不太合理，最典型的是管理费用在全国一个标准。另外，在实际工作中，项目

8、法人还有一些潜在的目标，如很多项目法人将工程当作关联方的利益来源。（三）事项识别ERM框架认为，组织应该对潜在的影响目标实现的不确定性事项进行甄别，以确定事项可能带来的影响是机会或是风险。事项识别是风险评估的前提，如果不能事先正确地甄别风险，就无法进行风险评估及后续管理。公益型基建项目在建