当前中国城市基层治理问题及对策研究

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1、doi：10.3782力.issn.1006—0863・2013.03.09当前中国城市基层治理问题及对策研究焦亦民［摘要］城市基层治理事关城市发展全局。当前•经济体制的深度转型和社会结构深层变动，城市基层治理中的问题不断凸显•城市基层治理变得日益复杂。本文系统深入分析了当前中国城市基层治理中的突出问题，并在此基础上提出了促进中国城市基层治理良性发展的政策建议。［关键词］城市基层；街居制；社区；治理［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2013）03-0058-04582013年第3期总第333期改革

2、开放30多年以来，全国大中型城市基本上形成了以街居制（街道办事处和居委会体制）为基础的城市社会管理体制。同时，社区体制不断发展，在国家的主导下社区体制不但引入城市基层治理领域•而且不断推动着街居体制变革。当前，市场化、城市化和现代化进程加速推进，城市基层治理FI益复杂与艰难。一、当前城市基层治理中突出的问题（一）以社区为载体的社会生活共同体建设形势不乐观改革开放以来，城市社区已成为国家治理的基本单位，通过社区体制构建社会主义市场经济体制下的社会生活共同体已成一种国家意志。例如・2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关

3、于在全国推进城市社区建设的意见》明确规定，“社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”；2007年，党的十七大报告中重申“要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同休”;2012年•党的十八大报告中强调，“在城乡社区治理中实行群众自我管理、白我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的厘要方式”，同时要增强城乡社区服务功能。但是，当前以社区建设来构筑城市社会生活共同体的形势并不乐观：一是在制度结构和城市社会结构快速转型的今天，不可避免地面临城市社会不断多元化和碎片化，同时市场经济导致各种

4、价值观念盛行，使城市居民达成共识、建立有效的沟通和社会信任变得异常闲难；二是社区建设主要是由政府主导、自上而下地在推进，但受服务型政府建设滞后性的影响，社区居民参与的积极性并不高，社区建设遇到了“参与冷漠症”•并且这种冷漠症远比以前复杂，是前现代按照“熟人社会规则”对“圈外人”的冷漠、现代使人失去个性的制度性冷漠以及后现代只愿意亨受而不承担责任的冷漠的综合⑴；三是社会发育滞后，介于政府和市场之间的第三部门“先天不足”，而且在政府和市场“夹击”下畸形发展。有效社会组织的缺乏，使得通过社区体制在陌生人社会中构筑社会生活共同体变得异常艰难

5、。（二）城市基层治理组织体系的不适应性日益突出1•街道组织体制存在的问题LI益突出。一是街道组织（街道党工委和街道办事处）责权利不统一问题突出。随着城市管理璽心下移，街道组织承担的职能急剧膨胀,变成了“准政府”，却没有赋予相应的管理权力和资源，从而出现了“缺位”、“错位”和“越位”现象。二是管理科学化与流程问题比较突出。街道和社区职责繁巫并且同构•街道在很大程度上成为区政府和社区之间的事务承接的“中转站”，造成管理的低效率。许多城市的街道体制科层化趋势明显•如机构膨胀、缺乏社会响应性等。2.社区自治组织和社会组织发展举步维艰。一是居

6、委会面临如何“去行政化”，又避免“边缘化”的两难困境。目前，大部分城市居委会行政化倾向严重•越来越多地承担政府下沉的大量行政工作，自治功能不断弱化。在部分“居站分离”模式的城市，居委会虽然达到了向群众性自治组织冋归的口的，但出现“边缘化”的趋势。二是社会组织发育不充分。当前社区社会组织的门类分布范围狭小，社会组织成长缺乏宽松的空间和环境。在社会组织的发展过程中•相应的引导和监督管理体系没有同步建立起來,导致其发展方向容易走偏或进入歧途。（三）国家基层政权建设面临的考验日益严峻1.国家政权贯彻到城市基层社会的组织权力网络体系•以及国家

7、权威的合法性基础止在经历深刻的变革。单位体制解体、城市社会日益多元化与碎片化直接打破了国家政权在城市基层原冇的组织网络。国家政权的合法权威也面临转型。合法性可以看作在一定的社会历史条件下人们普遍接受的文化价值和社会规范占有政治权力形式的正当性虽然源自于中国革命斗争和社会主义建设时期的国家政权合法性具有无可證疑的权威和力量•但是当前需要国家权威尊重城市社会，通过提供良好的公共服务来构筑新的基础。1.市场力量全面“入侵”城市社会，而社会机体抵制过度市场化的机制并没冇形成。改革开放以来，市场机制凭借其强大的制度优势•在社会资源配置发挥基础

8、性作用，同时全面侵入城市经济社会的各个领域。当今的屮国城市,每个城市居民、组织和家庭都在不同程度上被卷入市场配置资源的大潮之中，并赖以生存和发展。市场机制像一柄利剑，能无情地割断人们与种种社会带体之间的伦理纽带,把他们转化为在市场中追