基层治理视角下精准扶贫识别机制的实践困境探析

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1、基层治理视角下精准扶贫识别机制的实践困境探析向海霞中南财经政法大学法学院摘要：精准扶贫是我国新时期扶贫工作的重要机制，主要由精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个部分构成，其中精准识别是前提和基础，关系着联动帮扶、贫困户进入退出机制以及效绩考核的精确性。随着精准扶贫瞄准单位的下沉，精准识别的展开最终将依托于基层政府实施。由于基层治理陷入了政府主导推进精准扶贫与民主自治村务相冲突的“怪圈”，识别机制也出现异化，发生偏离，最终导致精准扶贫没有产生理论设想的结果。当前不应只是思考如何在村民白治制度的框架下更好地推进精准扶贫，更应注重如何在精准扶贫的形势下构建村民自治

2、。关键词：精准扶贫;识别机制;基层治理;作者简介：向海霞（1997-），女，四川广安人，屮南财经政法大学法学院，本科生，2016年大学生创新训练项目201610520053号项目负责人。基金：2016年大学牛创新训练项目（201610520053）号项目一、引言改革开放至今，我国成为全球第一个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。在实现了大规模脱贫后，我国冃前的贫困形势主要表现为贫困人口点状分布、致贫原因复杂化、贫困需求多样化和返贫不确定化等。传统的粗放式扶贫早己不能够适应新的时代局势。2013年12月18日，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的通

3、知（中办发[2013]25号）中明确提岀创建精准扶贫机制。根据该文件，精准扶贫是指通过贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。“精准”的首要任务是精准识别贫困对象，然后准确分析致贫原因，分类制定帮扶措施，最终实现精准帮扶。随着精准扶贫瞄准单位不断下沉，基层政府成为精准识别工作的直接承担者，因此基层治理工作在很大程度上影响着精准扶贫识别机制。木文根据湖北省各贫困县的实地调研资料，以基层治理与精准识别机制的相互作用为切入点，深入分析基层治理结构下精准识别机制实际

4、运行屮的困境。并对其背后的原因进行实证探析，为规范基层治理下的精准识别机制提出初步建议，以期为精准扶贫工作地有效开展提供些许思路。二、识别机制的制度缺陷（一）指标规模与实际规模不符多地进行精准识别时采取规模控制，即将扶贫指标自上而下逐级分解到行政村。这种四级网络较为合理，但由于运作层级过多，贫困信息多级传递，易造成信息失真，在层级利益、指标考核等形势下容易滋生腐败。加之上级政府无法细致了解各贫困户的具体情况，使得瞄准精度大大降低，难以真正合理分配扶贫资源。其至一些地方为了获得更多扶贫资源便多报虚报，这都人人降低了精准扶贫的精度。如何将“层级式”纵向识别与“参与式”

5、横向识别相结合是当前精准识别工作的重点。（-）贫困户界定标准不尽合理根据《扶贫开发建档立卡工作方案》，以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准作为精准识别的标准，在实践运行屮存在不合理Z处。少部分地区严格以收入为标准进行精准识别，因病致贫、因学致贫等便会被过失排斥在帮扶对象之外。同时，收入摸底工作的开展十分困难，老官庙村的金主任说到“种了儿亩地多少收入，家里有无家禽，打工、养老金、低保金收入全部都要算进去等”，这些事务琐碎繁杂，准确计算相当困难。而且很多农户知识水平有限，平时不记账，也不清楚家庭的具体收支状况。大部

6、分地区未严格采用收入标准，将疾病、上学等因素综合考虑。综合标准识别一是解决了收入摸底的难题，二是使精准识别与当地实际相联系。但也会导致识别标准主观化，这对主导或承担精准识别的人员数据处理能力和为政清廉程度是一大考验。值得深思的是某些地区还借助道德标准，将懒惰、沾染不良嗜好的贫困人口排斥在外。（三）建档立卡的周期性与贫困实况的动态性之间的矛盾国务院扶贫办要求建档立卡每年更新，以实现贫困对象的动态管理，但却忽视了落实的难度:驻村干部每年挨家挨户进行调查，进行收入摸底，以此保证扶贫信息的准确持续更新。这需要大量的资金支持，但扶贫资金有限，因此，一些临界群体时常“被脱贫”

7、。建档立卡的周期性不能实时应对突发致贫的情况。湖北省襄阳市南漳县2016年因突发洪水灾害，直接经济损失超过380万元。原本的临界农户受灾后符合精准扶贫的各项标准，但由于建档立卡工作的周期性，这些农户无法被及时纳入，只能依靠其他帮扶措施进行临时性救济。实际上若考虑建档立卡工作的成木，其周期不论多短，都会受到临时性贫困的冲击，对精准识别产生影响。（四）维稳思想和政绩考核体制容易导致贫困对象识别不合理开展精准扶贫主要形式之一是依托政治动员的政府调控，将经济责任制引入到政治生活，并刺激政治过程，此模式效率高，见效快。但一些扶贫干部在上级压力性的考核指标下采取见效迅速却治标

8、不治木的扶