我国检察机关领导体制的反思与改革

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1、我国检察机关领导体制的反思与改革赵梓楠引言长期以来，我国的检察制度一直就处于争议的漩涡Z中。作为检察制度重要内容的检察机关的领导体制，［1］也一直处于不断的调适过程Z中，直至现行宪法确立的双璽领导体制才保持了相当的稳定性。［2］尽管如此，现行的双重领导体制仍然一直饱受包括从事检察工作在内的诸多学者的批评。［3］学者们纷纷将批评的才头指向在现行的双重领导体制下因检察机关的人、财、物主要依赖地方而无力有效抵御來曰地方政权的干预和检察机关的活动经费无法得到冇效保障等严重孵病。［4］学者们的批评不无道理，但在我们看来，这种批评显得冇些肤浅，甚至冇些

2、“委屈”了地方政权，因为这种批评没冇准确地认识到产生这些弊病的真正根源，而将责任一揽了地全部归结到地方政权身上冇失客观公正。木文试图从我国检察机关领导体制的应然和实然Z间进行理性的反思，从中发现问题的真正症结，进而获取我国检察机关领导体制改苹时可资利用的智识资源。一、应然：以公共产晶理论为分析进路在我们看来，在宪政的知识谱系中，公共产品理论为科学处理中央•地方关系问题提供了最重婆的智识资源。同样，公共产品理论也适用于检察机关的领导体制问题上，因为从根本上而言检察机关的领导体制问题为中央与地方关系是乃同一个命题，或者更准确的说，前者是后者在检

3、察制度上的一种集中体现或缩影。公共产品理论认为，社会产品可以分为私人产品和公共产品。其划分标准是产品是否具冇排他性、竞争性。私人产品具冇排他性、竞争性，完全可以依靠市场提供，公共产品则具冇非排他性和非竞争性，因而只能靠政权机关提供。由于公共产品Z间的性质不同，受益范围也就不同，因此提供公共产品的主体也就不同。有些公共产品，各社会成员均可亨用，受益范围是全国性的，如国防等，这样的公共产品应当由中央政权提供。冇些公共产品只能由某一区域内的屈民享用，受益范围具冇地域性，如公园等，这样的公共产品应由地方政权提供。因此，根据不同公共产品的受益范围，将

4、供给不同性质的公共产品的任务在中央政权与地方政权实现合理分工，使二者各司其职，互相配合，最人限度地满足人民对公共产品的需求。判断我国检察机关从应然意义上应实行什么样的领导体制，我们必须首先准确把握我国创设检察机关试图给人民提供一个什么样的公共产品以及该公共产品的受益范围，进而明确供给该公共产品的责任主体。我们可以通过对我国检察制度理论基础和我国检察机关的职能定位的考察中得出答案。由于丿力史的原因，我国的检察制度深受前苏联的影响。列宁的法律监督思想构成了我国检察制度的重要的理论基础。列宁的法律监督思想主要包括：社会主义国家的法制应当是统一的;

5、为了维护法制的统一,必须有专门的法律监督机关;第三，检察机关必须独立行使检察权，不受地方的干涉与彫响;第四，为了保证检察权的独立行使，检察机关必须实行自上而下的集屮领导即垂直领导的体制。［5］从上述我国检察机关赖以存在的理论基础看來，我国Z所以创建检察机关，也希望通过检察机关行使检察权履行來维护国家法制的统一。从新小国丿力部宪法和检察院组织法的关于检察机关的职能定位上來看，也能够得出相同的认识。［6］根据公共产品的理论，维护国家法制统一这一公共产品的受益范围是全国性的，供给者应是小央政权而非地方政权。因此，我国检察机关应隶属于屮央政权而非地

6、方政权。因此，我国中央政权应对各级检察机关的检察业务、人事、财政等方血实行自上而下的垂肓领导和管理。二、实然：以历史角度为叙述方式尽管公共产品理论为我们科学认识检察机关的领导体制提供了在我们看來最为重要的可资利用的智识资源,但我们依然清醒地认识到即使是无懈可击的理论在冷酷的现实1何前也可能会被击打得手足无措。我们的问题是，我国检察机关领导体制在现实中是否也会偏离最初创建检察机关的木意。因此，我们必须冋到现实屮去，通过考察检察机关领导体制的历史发展轨迹，来冋答我们我们自己提出的疑问。为更好地将我国检察机关领导体制的演变丿力史展现给人家，我们按

7、照丿力史发展的先后顺序将检察机关领导体制的演变过程分为7、、•个阶段:第一阶段(1949-1951)：垂直领导体制。1949年10刀，根据《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府Z下设置最高人民检察署。1949年12刀中央人民政府主席批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第二条规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关T涉，只服从最高人民检察暑Z指挥。”这一阶段的检察机关领导体制，是我国检察制度发展史上故严格意义上的垂直领导体制：检察机关不仅不受地方国家机关的领导，而且不受地方党委的领导;各级检察机关均只服从最高人民检察

8、署的指挥。当时选择这种体制主要是受到前苏联检察制度模式尤其是列宁关于检察机关实行垂直领导思想的深刻影响。⑺第二阶段(1951-1954)：双重领导体制。1951年9月3H通过的《