国家治理逻辑与中国官僚体制

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1、国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角周雪光【内容提要】中国官僚体制是国家权力与民众间的稳定纽带，提供了国家治理的组织基础。韦伯意义上的国家支配方式塑造了国家权力.官僚体制.民众三者之间的关系，其中蕴含着国家治理逻辑的密码。本文借用韦伯“权威类型一支配方式一合法性基础”三位一体的理论思路和概念工具，在中国大历史的背景下，探究国家支配方式及其合法性基础的历史演变和现状，并着重分析中国官僚体制在这一支配方式中的位置角色.制度设施、历史渊源和由此产生的行为特征。依这一理论逻辑解读国家支配方式所塑造的国家权力.官僚体制与民众之间的关系和内在张力，以及在转型时

2、期所面临的困难与挑战。【关键词】官僚体制政府组织国家治理合法性基础支配方式任何权力……一般都有为自己之正当性辩护的必要。韦伯历史悠久.高度成熟的官僚体制是中华文明的一个独特现象，是国家治理在中国疆土上数千年延续至今的组织基础和具体体现。对于今天的民众来说，日常生活中无所不在的官僚制组织即是国家。然而，细察国家权力与官僚体制在实际运行中的关系，虽扑朔迷离交织重叠，但有着隐约可辨的边界和各自稳定的运作机制和行为特点。国家治理的诸多机制大多是在“用”官僚机器以实施其意图又不得不“治”官僚体制偏离其意图这一矛盾中产生的（周雪光，2011）。正是在国家权力与官僚体制

3、间紧密且紧张的关系中蕴藏着国家治理逻辑的深层密码。从理论分析上将执掌最高权力的“国家”（皇权）与“政府”（官僚体制）区别开来，进而解读官僚体制在国家制度中的位置角色，为我们认识中国国家治理制度逻辑提供了一个重要的切入点o官僚体制与国家权力之间关系是政府研究工作中尚未及深究的课题。宏观上讨论国家治理过程特别是以中央一地方、集权一放权为主题的研究工作时有出现（0i,1995；QianandWeingast,1997；冯仕政，2011；周雪光,2011；周黎安，2008；曹正汉，2011；渠敬东.周飞舟、应星，2009；王绍光、胡鞍钢，1993；董辅初等，199

4、6）o这些研究大多将国家权力与官僚体制视为一体化组织，其讨论也大多止于国家层面的大政方略.政策取向，其隐含的前提假设以官僚体制为国家权力的理性工具，故其实际运行过程可以忽略不计。微观上有关基层政府行为的研究工作尤为丰富，呈现出中国政府特别是基层政府运作的方方面面，如任务环境压力.工作节奏.执行政策过程中的各种应对策略（吴毅,2007；杨爱平、余雁鸿，2012；狄金华，2010；王汉生、刘世定、孙立平，1997；王汉生.王一鸽，2009；荣敬本等，1998；赵树凯，2010）,以及不同领域中的行为表现，如维稳（张永宏.李静君，2012；欧阳静，2011；田先

5、红，2012）、完成任务（艾云，2011；荀丽丽、包智明，2007；周雪光、练宏，2011）,以及近年来凸现的项目制运作形式（周飞舟，2011；折晓叶、陈婴婴，2011）等等。这些研究工作大多以国家政策落实过程而观之，以一事一地的场景或一政策一地方政府为关注点，点滴积累如涓涓细水汇集成川，为我们展现了具体实在且丰富多面的基层政府形象和运作过程。但这些工作也没有跳出传统的国家一官僚体制一体化的窠臼。这些宏观或微观层次的研究工作隐含的理论想象是，国家与官僚体制之间关系可视为一个大的官僚组织内部上下级.领导与被领导.决策者与执行者之间的关系，如同一个等级分明且庞

6、大复杂的正式组织中的委托一代理关系。研究者大多是在国家权力（自上而下指令）给定的前提下，具体关注决策与执行过程的分离与问题，或决策者针对执行者的各种治理措施，等等。在这些具体场景和问题的讨论中，如此分析层次和关注点并无可责备，但这一领域中林林总总的研究工作进一步提出了新的问题：这些散见各地、各领域乃至历史不同时期但有着共性的政府行为与其所依托的国家权力之间是什么关系？进而问之，作为一个独特的历史现象，中国官僚体制在国家治理逻辑中扮演怎样的角色，又是如何延续和演变的?本文是试图回答以上问题的初步尝试。我以韦伯的“权威类型一支配方式一合法性基础”三位一体的理论

7、思路和概念工具来思考、辨识官僚体制在中国国家制度中的角色定位。具体说来，我着眼于中国社会中的国家支配方式及其合法性基础，官僚体制在其中的位置角色和相应的制度设施,以及由此产生的行为特点，并在一个宽阔又具体可辨的历史背景中考察这些制度实施之间关系的延续和演变。我的研究出发点是，官僚体制作为一个特定的组织形态，其运作过程和行为方式有着其内在机制，因此是可以分析的。我关注官僚制度这一组织形态背后的制度机制，特别是其合法性基础以及由此带来的一系列组织运作特点。官僚体制因其特定组织形态而有着内在的机制、过程和行为方式，但它不是自成独立体系的，而是宏大国家制度的一个组

8、成部分，依从在国家支配方式这个大的制度框架之下，随国家制度变化而扮