海洋公共政策的体制建设

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1、海洋公共政策的体制建设1公共政策理论模型及其探讨1.1政策体制分析政策分析的一种基本模型各利益集团在为不同利益竞争的过程就是各集团进行对话、妥协的过程，而政府在这个过程中就要充当利益协调人的角色，使得各方利益均衡。政府在这个过程中还要充当政策规则制定者的角色，政府必须要设定合理有效的竞争规则，使得各利益集团能够遵循这个规则从而获得一个有效的政策结果。在这个政策模型中，政府政策制定会倾向于影响力较大的集团，当A集团给政府施加压力大于B集团时，政府的政策就会偏向于A集团。当B集团政策压力开始加大时，政府政策开始

2、向B偏移，最终可以在两个集团压力类似均衡是产生一个平衡点，形成一个新的均衡。也有系统论的观点认为，政策制定、执行及反馈的模型是一个政治化的系统模型,政策分析需要从政策制定的系统与环境之间的相互作用来对政策过程进行分析。政治系统模型认为政策是政治系统对外界压力做出的反应。政治系统模型把决策主体假定为政治系统，强调政治系统与环境之间的相互作用。系统的环境包括政治、经济、社会、文化等方面，公共政策就是政治系统与环境的各因素相互作用的一种反应。由以上分析可以看出，要分析我国的国家海洋政策，需要在静态和动态的结合、系

3、统内部和系统外部的结合视角下进行。为此，本研究将在着重分析我国海洋政策体制的制度构成基础上，综合考虑当前我国面临的局势和外部环境，为构建和优化我国的海洋政策体制和制度做出基本的探索。1.2国家海洋政策体制的一般特点海洋政策，是指一个国家为实现其海洋事业的发展目标、战略、方针或规划而制定的行动准则。制定海洋政策的目的在于有效地组织各种海上活动，协调国内有关海洋事业各部门之间的关系，正确处理海洋国际问题，维护本国的海洋权益，最有效地促进本国的海洋开发利用和国际合作。海洋政策通常以国家的立法、政府的法规和行政指令

4、、事业规划等方式具体化、条理化和法制化，借以发挥其指导、协调和制约的作用。1.2.1国家海洋政策具有专业性和特殊性海洋政策与其他一般公共政策相比，属于特定的行业政策，有着其特殊的指向性和专业性的特征。这是与海洋管理的特殊性紧密联系的。所谓海洋管理，是各级海洋行政主管部门代表政府履行的一项基本职责。因为其管理内容具有广泛性，又称为海洋综合管理，其核心内容包括：海域使用管理、海洋环境管理以及海洋权益管理，协调机制等。正如《中国海洋21世纪议程》关于海洋综合管理问题的定义："海洋综合管理应从国家的海洋权益、海洋资

5、源、海洋环境的整体利益出发,通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施，以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系，以达到维护海洋权益，合理开发海洋资源，保护海洋环境，促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的”。我国海洋管理的发展经历了一个逐步发展变化的历程。20世纪50-60年代，我国根据海洋资源的自然属性，按照各个行业自身的特点实行行业管理，实现了行业管理向海洋延伸，开始涉足海洋开发和管理。1963年，由29名海洋专家学者上书党中央和国家科委，建议加强中国的海洋工作。经第二届全国

6、人大审批，1964年7月国家海洋局正式成立。改革开放后，经过80-90年代的管理机构建设,一是逐步建立了地方性的海洋管理机构；二是逐步完善了海洋渔业的管理、海洋港口和交通运输管理、海洋油气生产的管理及海盐生产的管理，涉海行业管理地位进一步加强；三是建立完善了国家海洋局的国家海洋行政管理体制，并基本建立海洋分级管理体制。到目前为止，我国现阶段海洋管理模式基本形成，主要是在中央一层由国家海洋局为总领，下设专门的地方海洋管理机构。管理特点上体现了海洋与渔业管理结合模式、国土资源管理机构模式和专职海洋行政管理三大特

7、征。这种机构设置基本形成了我国海洋政策体制的基本架构。1.2.2海洋政策具有国家性，存在国际化趋向海洋政策除了具有明显的专业性之外，有一个明显的特殊性还在于它的国际性以及与国际政治的高度关联性。所以，对于海洋政策的研究，从一开始就具备了国际法的视野和高度。1609年荷兰法学家H•格劳秀斯发表的《海洋自由论》是最早的从法律方面研究海洋政策的著作，它对以后的国际海洋法和海洋政策的发展产生了深远的影响。由于海洋中发生的各种自然现象不受国界限制，海洋的大部分属于公海，其中的资源是人类共同的财富。保护海洋环境，防止海

8、洋自然灾害，分配、管理和开发公海的资源都是国际问题，与各海洋国家的利益有直接关系。海洋国家海洋政策中最重要的内容就是保护国家的海洋权益，即保护海洋渔业、海洋运输、海洋矿产资源等的利益以及领海、大陆架、经济区的权利和义务。同时，海洋国家基于各自的利害关系组成不同的集团。为了集团的利益签订共同遵守的协定、条约等方式的准则，形成集团的海洋政策。联合国大会曾就各国的海洋权益问题召开了3次国际海洋法会议，通过了《联合国海洋