督抚制与中央—地方权力之争——以晚清督抚势力的崛起为视角

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1、第22卷第1期重庆广播电视大学学报Vol.22No.12010年2月JournalofChongqingRadio&TVUniversityFeb.2010督抚制与中央—地方权力之争———以晚清督抚势力的崛起为视角朱云天（厦门大学历史系，福建厦门361005）摘要：督抚制度形成于明代，发展和完善于清朝初年至中叶。鸦片战争以后，在镇压太平天国运动的过程中，清朝地方督抚的权力不断扩大，逐渐成为可与中央政权分庭抗礼的政治、军事势力。清末督抚势力的崛起是形成近代军阀割据局面的重要原因之一，直接影响了19世纪后半叶乃至20世纪初期中国历史的走向。关键词：中央；地方；权力；

2、明清；督抚；军阀中图分类号：K252文献标识码：A文章编号：1008-6382（2010）01-0077-04应当承认，在以往的中国政制史研究中，学者一、督抚制的形成们主要强调的是君权与相权的对峙与斗争。实际督抚制其实包含了两个职官系统，即巡抚制和上，现代国家建立以前，在中国传统政治权力的分总督制。一般认为，巡抚制滥觞于明初永乐年间配与争夺中，主要对峙的不是君权与相权，而是中（1403年～1424年），这已为多数学者认同。《明史·央与地方。中国历史上的统一与分裂，抛去外族冲职官志二》记载：“巡抚之名，起于懿文太子巡抚陕击的因素，主要是因为王朝内部政制变动导致的中

3、西。永乐十九年，遣尚书蹇义等二十六员巡行天下，央与地方权力分配的失衡。以此为视角，我们可以安抚军民。以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等官，看到，在中国历史上，统一———分裂与中央———地事毕复命，即或停遣。初名巡抚，或名镇守，后以镇方的同步关系经历了四次大变局：①西周末年及东守侍郎与巡抚按御史不相统属，文移窒碍，定为都御周时期地方诸侯势力的崛起与周王势力的没落；②史巡抚兼军务者加提督，有总兵地方加赞理或参赞，［1］东汉末年以地方刺史为代表的豪强地主势力的崛所辖多、事重者加总督。”不难看出，巡抚制度的发起与中央势力的衰落；③唐朝安史之乱后藩镇势力轫与明初国家事务繁

4、重,中央政府需要加强对地方的崛起与唐朝廷势力的衰落；④明清时期地方督抚的控制有关。但据王德金考证，懿文太子朱标巡抚势力的崛起与中央势力的逐渐式微。在这四次大变陕西一事，“只能说有巡抚之名，而无巡抚之实”，原局中，对中国近代历史有深远影响的是最后一次。因是“朱标此行乃太子出巡，有其特殊性，不合管制收稿日期：2009-11-18作者简介：朱云天（1985-），男，江西于都人，厦门大学硕士研究生，主要从事中国近代社会文化史、区域社会史研究。77常规”。因此，“懿文太子朱标巡抚陕西，不能代表巡配置、确立对布政使和按察使的统属关系等。徐青峰将［2］清初督抚制度的地方化过程

5、分为三个阶段［7］：抚制度的真正开始”。尽管巡抚制度滥觞于永乐年间，但其时巡抚一职只是普通的临时性任命，真正制第一阶段，从顺治元年（1644年）到顺治十八年度化的设置则应当是在嘉靖年间（1522年～1566（1661年），清代督抚制度初步建立。年）［3］11。明初以降，巡抚制度逐渐完善，主要表现为第二阶段，从康熙元年（1662年）到乾隆十三年设置了独立的办事机构———巡抚衙门［4］，更为重要（1748年），清代督抚制度得到充分发展。第三阶段，从乾隆十四年（1749年）到乾隆三十二的是，巡抚的任命程序也逐渐走向了制度化和地方官年（1767年），清代督抚制度逐渐成熟

6、和完善。化。成化二十二年（1486年），明廷正式取消了巡抚每不难看出，清代督抚制度的地方化经历了一个相年八月赴京会廷臣议事的制度，这意味着巡抚不必再当长的历史时期。这是当时的历史条件和社会形势所参与中央事务，真正成为执掌一方的封疆大吏。决定的，在经历了明末清初王朝鼎革之际的战乱后，山总督制的产生晚于巡抚制，一般认为，总督制度的河破碎、民不聊生，清廷虽然建立了统一的政权，但需要初步形成是在正统年间（1436年～1449年），并于成化在短时间内稳定社会秩序，不得不将部分民权、财权等年间（1465年～1487年）逐渐成熟。李治安认为，明代下放给地方，为督抚制的成熟与完

7、善提供了客观条件。中期以后，督抚的设置成为常化制度，主要分为两种类清初以后，经过几代皇帝的苦心经营，中央皇权型：一类是为军事需要而设置的，一般在边境地区；另得到大大加强，而地方上则逐渐形成了督抚体制。这种一类设置于内地，统辖两省或数省，负有监督财政和军体制与清代的省、府、县三级地方行政体制相配套，成［5］事的职能。为清朝的基本政治制度。总督是一省或数省的军民首到了明末，督抚的职权逐渐扩大，并向总掌军政、脑，官衔为正二品，加尚书衔者为从一品。职责主要是民政的地方官转化。然而，终有明一代，督抚制度都没［8］“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”，凡文有完全定型

8、，也没有完全地方官化，突