【转载】税收行政执法程序与司法程序衔接问题研究

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1、【转载】税收行政执法程序与司法程序衔接问题研究文：湖北省国税局政策法规处当前我国税收行政执法程序与税收司法程序Z间相互衔接缺乏法律的明确的规定，实践中产生诸多疑难问题，给税收行政执法与税收司法工作的有效开展带來了一定的影响，不利于保护法律的权威和纳税人的权益。本文力图全而归纳税收行政执法程序与司法程序衔接过程中产生的各种问题，具体分析问题存在的症结，借鉴国际上处理行政、司法程序衔接的规定及做法，研究提出在我国税收活动中切实可行的行政程序与司法程序衔接方式、机制与制度。［关键词］行政程序司法程序程序衔接司法保障税收行政执法程序是征税机关行使征税权即

2、所谓征税行为时的程序,税收司法程序是国家司法机关依法律、法规规定对税务行政诉讼案件和税务犯罪案件进行审理、判决的程序。由于税收活动具有极强的技术性、专业性和复杂性，必须强调税收征纳严格遵循法定主义要求。“但是行政程序中的决定者为了实现既定的M的，在政策运用方面又具有极大的能动性，为了防止由此而引起的沉重的政治代价，行政机构内部和外部的监督机制必须强化，但更重要的是加强司法权以求制衡。"如对征税机关的征税行为的运行程序和所作出的征税决定是否违法，纳税人nJ"以诉请法院通过司法程序进行审查，做出判决。税收行政执法程序与税收司法程序在制度上的这种前后衔

3、接关系，使法律程序得以对征税权力的行使进行事前、事中和事后的全过程监督和制衡，从而保证税收活动的公正和效果。但是当前我国税收行政执法程序与税务司法程序之间相互衔接并无法律的明确的规定，实践中产生诸多疑难问题，给税收行政执法与税务司法工作的有效开展带来了一定的影响，不利于保护法律的权威和纳税人的权益，亟需加以研究解决。程序衔接问题的表现形式根据功能和阶段的不同，我们可以将税收行政执法程序分为税收管理程序、税收确定程序、税收征收程序、税收执行程序、税收检查程序、税收处罚程序和税收复议程序等。从实践操作来看，不同的税收程序存在不同的与税务司法程序衔接的

4、问题。我们将以程序的不同來分类讨论。（一）税收管理程序税收管理程序是规范征税机关税收征纳活动的行为和措施的基础程序，为税收征收程序和税收执行程序提供条件和准备，在税收程序中具有基础性程序制度的地位。与司法程序衔接的问题主要体现在以下方面：1、税务登记的管理《中华人民共和国税收征收管理法》第六-

5、•条规定可以处罚的有“未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的"，此处强调了期限，但对纳税人在办理税务登记时捉供虚假登记信息（如个人身份信息等）耒明确法律责任。那么即可以认为赋予了税务行政机关口由裁量权，进入司法程序后，对由此而产生的法律责任，

6、司法机关就难以作出止确的裁定和判决。2、发票管理《发票管理办法实施细则》第五章第四十三条规定：“发票的真伪由税务机关鉴定”，明确了税务机关是发票真伪的法定鉴定机关。但是对发票真伪的范围、哪一级税务机关有资格进行鉴定、鉴定程序、鉴定结论（文书）应包括哪些内容及要求等，《实施细则》没冇作出相应的规定，其他税收法律法规也没有具体明确的规定。因而，在实际工作中，存在鉴定主体不明确、应当鉴定不给鉴定、鉴定不按基本程序进行、鉴定文书不规范、结论不明确等一系列问题，这必然影响到税务机关执法的合法性。比如防伪税控系统增值税专用发票的管理。随着增值税防伪税控系统的

7、全而推行，作为增值税专用发票管理工作的重要纽成部分的金税协查工作存在着一些问题。如通过金税协查系统发现某张发票为假票，需移送公安部门，但对方税务机关的回复的是金税协查网上的电子信息，既无公章，乂无通常证据的载体，现行法律乂未明确规定对方税务机关邮寄纸质证明相关事项，往往出现推诿等情况。我国行政诉讼法第三十一条把鉴定结论规定为六种证据z—,在行政诉讼的理论与实践中，都把鉴定结论视为一种重要证据，这是由其公正性、科学性和程序性决定的。最高人民法院《关于行政诉讼证据若T问题的规定》出台以后，对行政执法证据的合法性审查提出了明确的标准和要求。因此，发票的

8、鉴定问题亟需进一步规范和完善。（二）税收确定程序税收确定程序使抽彖的纳税义务具体化和明确化，具体确定纳税依据和应纳税额等纳税义务的内容，为税款的征收直接提供依据。税款核定是税收确定程序屮难以与司法程序衔接的部分。当前，我国在税款核定过程中对纳税人权利的保障，除在税收确定程序上缺少对纳税人的保护外，在对纳税人权利的司法救济上，也存在程序阻滞的缺陷。按照《税务行政复议规则》的规定，对税务机关做出的征税行为，包括征收税款、加收滞纳金等引起的争议必须先向税务机关申请复议，对复议决定不服，可以提起诉讼。税款核定作为税款征收行为的组成部分，同样适用复议前置的

9、规定，因而税款核定的争议如何进入司法程序存在问题。其次，税务机关对纳税人做出的处罚决定必须以确定的事实为依据，不能以概然的推定方式进行核