中国基层社会治理为何失效？

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1、中国基层社会治理为何失效?近年来，基层治理效果不佳的问题日益凸显，具体表现为：基层社会情绪日益政治化；网络批评倾向于归因政治；个体事件容易发展为群体事件;法律事件容易发展为针对公共组织的事件。比如我在浙江丽水地区的调研中，听到不少基层干部抱怨，工作压力“正在加大”，群众越來越“难以管理”，干部说话“没有威信”。为什么曾经坚固而深入的社会治理体系陷入怵I境？成为政治社会学研究面对的挑战性问题。这个经验问题和理论的关联，在于解答政治认同增强或减弱的原因一一这种变化源于何种社会因素的影响？对此，有学者从经济不平等、社会流动固化、民主制度缺乏、外来意识形态争夺、或者干部行为不当等介度，给出

2、了不同的答案。它们虽然具有启发性，但还是存在一些尚未解答的困惑：为什么在中国，不满不一定來自收入和地位最低的群体？半个多世纪以來，中国政治制度并没有重大改变，但为什么近年以来上访徒增，社会治理失效严重？主流媒体的意识形态宣传并未减弱，但为何对群众“思想争夺”的效力冇限？在“坏干部”较多的地方，群众不满程度高或符合逻辑，但为何即使换了“好干部”一一他们的行为改变了一一也难以扭转基层治理整体上效力下降的态势？冋应这些困惑问题，需要探索新的解答方向，寻找更为基础性的要索关系，以拓展社会治理研究的视野。我们需要问，经济地位的差异在某种程度上确实会引发政治不满，但为何所有社会都存在类似的社会

3、差别，但却不一定都转化为政治问题？这或许昭示，二者间的关系并非那么直接，一些社会差别转化成政治问题，一些社会差别虽然存在却没冇成为政治问题，在社会差别向政治不满的转化中，是否存在着某些基础性因素催化促成了这一转化？我称这些因素具有基础性，在于它的特征：系统（全局）性的，非个人的，非偶然的，非期然（政策目标）的，可解释更大的变异现象，而且符合我们社会的丿力史事实。为此，我建议进入屮国基层治理的历史屮寻找答案，先看相关治理角色、及其责任关系形成的丿力史来源和特征，再看它与新的社会环境和治理对象的关系。双重治理结构1950年代中国的政治变革，推动了一系列的社会重组，包括社会关系、组织关系

4、和治理关系的重组，建立起一套新而独特的“公共与个人”连接系统。这个系统的特点：一是覆盖广阔，基木上覆盖了90%其至更多的社会成员；二是三级（国家、单位、个人）连接;三是单位责任包干到人，即俗称的“谁家的孩子谁抱走”，绝大部分的社会事务，都由人们所在的单位（城市）或行政村（乡村）处理；四是存在等级、自上而下的资源再分配，等级越高的组织具冇越大的资源分配权。在这种组织关系中，存在两个治理的加色：一是政府，主要职能是政策决定和资源再分配，具体的工作是制定计划，下发指令（文件），审批和调拨资源;二是单位，主要职能是执行政府的指令，按照指示，实施社会治理，并提供公共品，例如教育、就医、住房等

5、。在这个意义上，单位成为政府的延伸机构，它的独特性是代理政府的部分职能。两个角色的分工是，前者发布指令，后者实施社会治理。这是一种双重治理结构。其中政府的治理对象是单位组织，不是社会受众，可以用间接治理概括，而单位的治理对象则是所属社会受众，可以用直接治理概括。与政府相比，单位的治理职能更多，虽然有些未必是其目标意愿，甚至它未必意识到，但观其口常实践，可以发现，单位实际上承担了分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表的职能。在每一个单位，资源、包扌舌公共品分配直接针对个人;它将单位成员（个体）纳入公共体制（整体）；它协调处理个体间以及个体和群体利益的关系;它庇护所属成员；它必须应责一

6、一回应所属需求，负责解决其问题;它不得不代表组织，传输成员诉求，向外争取利益，并通过内部的政策修订，来满足这些利益诉求。再来看政府，它分配资源，但对组织（单位）不对个人;它有连接作用，确定单位间等级，平衡组织利益;它的协调职能平衡的是单位间关系，处理争诉、仲裁和政策调整;它庇护相关的组织。显然，政府的治理责任比单位要轻，因为所有它的职能都是针对组织而非受众个体，而・且还少两样：应责和代表职能。有大量的单位作为代理政府存在，政府没有发展出面对受众的应责和代表的职能。因此，对于社会治理单位的作用至关重要。表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上从事社会治理的“代理机构”遍地存在。山于政

7、府对组织不对个人的工作惯例，单位事实上垄断了个人与国家的连接通道，是二者间的中介，对于普通人而言，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。更重要的是，单位通过应责、代表、庇护和协调，在基层社会担任着纠错职能，这一职能的活跃存在，实际上提供了最关键的公共占乩平衡利益的基层纠错机制。而政府高度依赖这个“代理机构”掌握信息、处理问题和治理社会，无需自己亲涉其中。因此政府和大众是疏离的，社会成员无需、也无权接触政府。一旦有情况发生，政府认为是单位失责，要求单位领