乡村权力下沉治理模式的运行策略及其反思

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1、乡村权力下沉治理模式的运行策略及其反思【摘要】在后农业税时代，当乡村治理面临农村公共产品供给不足、公共政策贯彻不畅等难题，从而使“乡政村治”的治理结构力不从心之时，逐渐出现了政府权力向乡村冋流的趋势，权力下沉的乡村治理模式成为治理实践主流，该治理模式釆取了一系列运行策略，包括：通过财政手段将村委会吸纳于政府体制之内、通过交叉任职实现政党权威在村民自治中的嵌入、通过干部驻村制向村庄注入行政纽带。权力下沉的乡村治理模式具有一定的现实回应力和善治效果，但它潜藏着巨大的治理隐患和治理危机，包括加重了地方财政负担，侵蚀了村民合法权

2、益，加剧了差序政府信任，尤其是挤压了基层自治的内生活动空间，权力下沉治理模式因高昂的政治成本和财政成本而具有不可持续性，乡村治理亟需走出一元化的威权治理体系而遵循现代简约的治理逻辑，从权力下沉走向权力下放，通过激发乡村社会组织的力量和提供充足的公共空间而奠定乡村秩序稳定和谐的基础。【关键词】乡村治理；权力下沉；村民自治中国自20世纪80年代实行村民自治以来，随着市场化改革的深入，乡村社会结构发主了重大变化，尤其是农业税取消后，乡村治理出现了农村公共产品供给不足、干群关系紧张、农民公共参与下降等难题，陷入了“强发展弱治理”

3、的尴尬局面，“乡政村治”的治理结构难以有效应对这些新的难题，不少学者在国家与社会二元结构的视野下，提出了立足社会本位的种种乡村治理模式，如郑法主张在村民自治的基础上推行“乡镇自治”;党国英倡导建立“大农村社区”的治理模式；温铁军提出“村镇并列自治”的治理模式。徐勇从国家政权建设出发设计了“县政、乡派、村治”乡村治理结构，以弥补“乡政村治”的不足，郑风田等人沿着这条思路具体提出“强县政、精乡镇、村合作”的乡村治理模式。此外，也有些学者，如赵树凯、袁金辉、张桂荣、王春光等，从国家与社会互动的视角探讨乡村治理结构,他们试图建构

4、某种“多中心乡村治理模式”，以实现国家、社会组织和村民三者的合作互补。以上这些具有代表性的乡村治理模式在运行细节和操作流程设计上存在差别，但都立足于社会本位与社会自治，其治理思路与治理导向受到众多学者的肯定与推崇。但坚持国家中心观和政府主导论的学者们则认为这类乡村治理模式的性质属于理想型，它与中国的现实政治结构之间存在难以弥合的紧张，因为乡村治理本身就是由中国政治权威确定并推动的，最终也被纳入既有的政府一元化的威权治理体系之中，村民自治制度自诞生之H就受到行政权力的约束，无法挣脱乡镇政府对村委会的权力渗透与控制，实质性的

5、村民自治和多元化的乡村治理只能代表未来的治理理念，而绝不是具有实效性和现实政治基础的治理模式，真正能够解决目前种种乡村社会问题的主流模式当属以强化国家行政权为特征的乡村治理模式。事实上，在2006年全面取消农业税后，出现了政府权力向乡村回流的趋势，权力下沉的乡村治理模式逐渐成为主导，本文试图探讨本该村民自治的村庄接纳政府权力回流与嵌入的实践场景或现实基础是什么？权力下沉治理模式在乡村治理实践中是如何运行的？这种具有暂时善治效果的治理模式具有可持续性吗？它隐含着哪些困境和危机？一、乡村权力下沉治理模式的实践场景和运作策略在

6、国家中心论的乡村治理逻辑中，中国现代国家的建构过程即是国家政权集中统一、并“下沉到村”的过程，基层社会不得不卷入国家建构过程并接受政府权力的整合和规制，乡村治理也只能成为政府主导的国家治理体系的构成部分，当前权力下沉的乡村治理模式反映了新的社会条件下政府整合乡村秩序、解决乡村问题的新范式，这种政府向乡村的回归，重新将行政权力下沉到村，主导乡村秩序建设与发展的思路符合中国现代国家建构的制度逻辑。当然，采取权力下沉这种治理形式，还与如下特定实践场景和现实基础有关：其一，乡村消极行政使公共政策贯彻不畅。尽管税费改革和基层政府权

7、限上提之后，在形式上似乎有助于乡村管理的去行政化和村民自治的实现，但农村税费改革在制止农村乱收费、乱集资、乱摊派，从而减轻农民负担的同时，加强了中央财政的集中度，进一步提高了中央政府宏观调控能力，但也导致了地方财政能力缩小和地方政府财权与事权严重不对称的负面后果，尤其是乡镇财政更是陷于困境，缺乏必要的财政支撑给基层政权运行造成一系列负面影响，面对财政压力，乡镇干部多半消极行政，最终导致公共政策在农村贯彻执行的不畅。其二，农村公共产品（扶贫、安全等）供给不足。由于市场经济的冲击，农村的淳朴民风和习俗受到了重大影响，基于血缘

8、和地缘的传统熟人社会Fl益被理性人的功利观念所取代，民众之间的信任互惠网络被撕裂，而法治社会所需要的社会资本又不成熟，以致村民自治的乡政村治模式无力解决乡村社会的新问题，从而导致乡村公共设施、公共安全等公共产品供给不足，进而出现乡村治理的低效和无序。乡村治理中的权力下沉正是为了解决政府公共政策在基层执行不畅和农村公共