顺应时势变迁更新人大制度理念

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1、顺应时势变迁更新人大制度理念2013年11M21日來源：《法学》2009年第12期作者：童之伟（华东政法大学教授）人民代表大会制度（以下简称人大制度）冇广阔的理解空间。1982年宪法在政治体制方面规定的内容代表了上世纪80年代初修宪者对它的一种理解方式，这种理解方式28年来变化很小。但是，28年来吋势的变迁是巨大的：就外部来看，有苏联解体、东欧剧变、冷战终结；就内部而言，我国基本完成了从计划经济社会到市场经济社会、从以阶级斗争为纲到以经济建设为小心的发展转型过程，以富足、民主、法治和人权为标志的和谐

2、社会建设也止在推进中。但是，我国法学界口1982年以来对人大制度的原理和原则的理解，远没有做到顺应时代的变迁，而是日渐有固守宪法文本的趋势。这种趋势的集中表现是：不能以开放和改革的精神理解现行宪法有关条款背后的理念，并将相应的宪法条款都理解成了不可更易的信条。这种认识倾向极可能妨碍我国司法体制乃至政治体制的改革，有必要做些澄清和清理的努力。本文本着评论宪法或探讨政治体制改革尤其是司法体制改革的精神，就人大制度的观念更新从儿个方面略抒己见。一、逐步改变对人大制度的简单化、概念化理解现在官方比较正式的提

3、法，是将人人制度视为我国的政体，宪法学界也有将其作为政权组织形式看待的，不过笔者现在更愿意将其称为我国的国家机构组织体制。但是，不论怎么说，在世界范围内，人人制度是与美国的总统制，英国、F!本的议会制，以及法国、俄罗斯的半总统（或半议会）制的国家机构组织体制并称的体制，主要表现为国家权力的横向配置模式。人人制度也是与联邦制、单一制相对称的体制，因为后者主要表现为国家权力的纵向配置模式。长期以来，我国法学界、法律界都将我国宪法规定的现行各级国家机构组织体制看作人大制度的唯一一种可能的表现模式，并且似乎

4、表现出这样的认识倾向，即坚持人大制度，就是要坚持从屮央到地方、从全国到乡镇都应该“一刀切”，统一实行同一种模式，而这种模式的主耍特点就是人大由民主选举产生，其他国家机关由人大产生、对人大负责、受人大监督。这利「理解讣人大制度脱离了它作为一种国家机构组织体制的性质，包含了不少将其简单化、概念化的成分。论者谈论人人制度是我国根本政治制度，关键点Z—是应该说明：人人制度作为我国的政治制度是从“根本”上说的，不是从枝枝节节、细枝末节上说的。就性质或“基因”而言，枝节只要源于根本，是从其根本派住出來的就行了，

5、这样，根本和枝节就同属一个“姓氏”或具冇同一的性质，不能要求枝节与根本一模一样。所以，我国的各级国家机构组织体制，只要具备全国人民代表大会是由民主选举产生、对人民负责、受人民临督，行政机关、审判机关等其他中央国家机关由全国人民代表大会产生、对它负责、受它监督的特点，这种国家机构组织形式就是人民代表大会制度。只要全国人衣及其常委会具冇这样的宪法地位，它们通过修宪、释宪、立法、释法等形式无论确立什么样的地方国家机构的组织体制，都不会改变人民代表大会制度是我国根本政治制度这一事实。各国的情况其实都是这样，

6、没冇哪个国家的国家机构组织体制是从中央到地方一刀切的。美国实行总统制，英国、口木实行议会制，以及法国、俄罗斯实行半总统制的现实情况都说明，一国的国家机构纽织体制是由屮央国家机构体现的，各级地方国家机构完全可以不简单化地仿效屮央体制搞“一刀切”，也没有必要非得模仿屮央国家机构搞“一刀切”不可。美国在州这个层级实行的是类似于联邦的三权分立、制约平衡的“小总统制”，但在县市及其下的行政区域，则并没有实行联邦和州那种体制的，而是议会制、强市长制、弱市长制、县经理制、学区制等纷然杂陈的体制。日木是议会制，首相

7、及内阁由下院产生，但都道府县的知事都由选民总接选举，并非议会制，倒是像美国的总统制，其卜的基层行政区域市町村也一样，皆没有模仿中央实行议会制的情况。英、法、俄等国，情形各不相同，但在地方并不模仿中央国家机构实行统一的纽织体制这一点上，则是完全一样的。将人大制度看作是必须一刀切地统一实行的国家机构组织体制，减少了甚至完全否定了我国根据本国的具体情况对不同地区不同层级国家机构的横向职权配置模式加以区分和选择的町能空间，因

8、佃势必降低我国宪定国家机构组织体制的适用弹性。所以，把宪法关于人大与其他国家机关间

9、关系的某种具体安排或选择不加分析地上升为一般原理，然后在从中央到地方的国家机构组织体制建设中搞“一刀切”，很可能弊大于利。因为这样做必然大大减少改革的可能选项，从而相应增加政治体制改革的难度和成本。所以，对人大制度理解应该有较大幅度的弹性，不能在政治的或宪法的理论上作茧自缚。我们不妨以乡镇长直选为例来说明这个问题。推行诸如将乡镇乃至一般县市的行政首长改由选民直选这样的改革，真正的困难并不是修改宪法的有关条款和相关法律，而是改变人们心n中已趋固定化的对人大制度的“原理”