监理的尴尬地位

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1、监理的尴尬地位2010-10-1114:48　来源于网络　【大中小】【打印】【我要纠错】　　2005年9月5日，北京市西城区西西工程4号地项目发生模板支撑体系坍塌事故，造成8人死亡、21人受伤的重大伤亡。在此事故的处理中，监理单位北京希地环球建设工程顾问有限公司受到原国家建设部的行政处罚，其监理资质被由甲级降为乙级。后又经由北京市西城区人民法院依法审理，认定驻工地监理员及项目总监犯有重大责任事故罪，分别被判处有期徒刑3年缓刑3年的刑事处罚。这是北京市第一起监理人员因监理工作而涉嫌犯罪的案件。此案在我国建设领域，引起轩然大波。　　尴尬的角色　　1984年，

2、我国第一次利用世界银行贷款，进行云南鲁布革水电站建设。在世界银行的要求下，我国首次引入国际通行的FIDIC管理模式，即由建设方聘请专业人士来做第三方，并通过专家与施工单位的沟通，主导整个建设过程。在借鉴这一西方体制的基础上，中国开始建立自己的工程师制度，只是这里的工程师被称为监理工程师。1988年，原建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，中国建设监理制度由此发轫。　　根据我国《建筑法》规定，“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”值得

3、注意的是，在此“三控”中并没有对安全生产的控制。《建筑法》第45条明确规定：“施工现场安全由施工企业负责。”　　监理人员在什么情况下要负刑事责任呢？我国《刑法》于2006年6月第六次修正前，只有第137条规定，工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑，或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。其罪名为“工程重大安全事故罪”。这里所说的“工程”，指的是正式工程而非施工现场的临时工程。　　在北京西西工程坍塌案之前，也曾发生过一起监理工程师因施工安全而获罪的案件。2000

4、年10月25日，在江苏省南京市电视台演播中心工程施工过程中，同样因模板支撑系统失稳，大演播厅屋盖整体坍塌，造成6人死亡、数十人受伤的重大事故。隔年经法院审理认定，监理工程师不仅未审查模板支架施工方案，而且在没有监督验收的情况下，就签字同意了进行混凝土浇筑施工。最后法院以重大责任事故罪，判处该项目代理总监有期徒刑5年。　　此案当时也曾引起热烈争议，随后，国务院2003年颁布《建设工程安全生产管理条例》，将监理人员对施工安全负有责任的条款载入其中。即工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案；在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应

5、当要求施工单位整改。不过，《安全生产条例》同时也用整个第5章的内容强调了建设行政主管部门的责任，并在“法律责任”一章第53条，专门规定了主管部门应当相应承担的刑事责任。因为监理单位毕竟不同于行政主管部门，它不具备施工安全监督管理的公权力，不应一味苛责，成为政府部门推脱责任的遁词。　　也许法院对于中国式监理不甚了解，也许是迫于某种压力，在前述西西工程坍塌一案中，“法院认为，监理公司虽然不直接从事生产、作业活动，但可委派自己公司的职工到其他企业负责监理工作，这些职工违反规章制度也会危害企业的安全秩序。另外，根据有关法规，已明确规定监理公司和监理人员有责任监督

6、建筑企业的施工安全。在该案中，监理公司也规定了监理工程师对工程安全应负的职责。因此，法院认定监理人员没有切实履行监管职责，违反规章制度，构成重大责任事故罪。”这显然是对《刑法》第134条的一种独到的解释。依据当时《刑法》条文，犯罪主体是“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工”，法院作出以上解释，硬是把监理活动说成是“到其他企业负责监理工作”，即监理工作成了施工企业生产活动中的一部分。　　无奈的处境　　根据《建筑法》规定，“工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。”与国外相比，在我国

7、建筑实践中，监理的职责和定位发生了变化。监理工程师被法律法规赋予了质量、安全等多方面的责任，成了“公正独立的第三方”。《建设工程监理规范》规定，监理企业应当“公正、独立、自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益。”无形中，代行了部分政府职能。在实践中，原国家建设部不但规定了必须实行监理的工程范围，而且还专门下发文件提出宣贯要求，将国家强制性监理与企业市场化运作相结合，大力推进监理制度的实施与发展。　　表面上看，法律赋予监理的权力似乎很大，监理人员似乎在履行着“准执法”的监管职能。但从本质上分析，多数监理业务是原来各地工程质量监督站或者技术质量

8、监督局所行使的，政府行政管理职能的延伸，相当于现行司法实践中的“委托”。但监理企