外国行政体制比较

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1、试论“两官分离”原则对我国公务员管理制度的借鉴意义邱根长行管091班学号：7101009022【摘要】以“两官分离”为原则的文官制度奠定了现代美国政府公务员管理的高绩效。从美国政府公务员管理的实践来看，“大部制”的机构设置解决了公务员管理的组织问题，而“两官分离”制度的确立保证了公务员工作的高绩效。因此，分析“两官分离”制度将对我国公务员管理制度改革起到一定的指引作用。【关键词】“两官分离”公务员管理2008年3月11R,第十一届全国人民代表大会第一次会议通过了我国政府机构改革方案。这次机构改革的

2、重点在于按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系，即坚持一件事情由一个部门负责的原则，避免“政出多门”问题的发生，以提高政府和公务员的工作绩效。政府实行“大部制”的组织机构类似于西方国家政府管理的政府机构，从组织管理的角度来看，它是一种科学的组织结构设计。但是，从公务员的管理角度来看，述欠缺一项重要的改革，即政务官和事务官的“合一”抑或“分离”的问题。以美国为代表的西方国家政府的政务官与事务官的分离原则在公务员管理实践中表现出了有效性，值得

3、我们借鉴。一、美国政府公务员“两官分离”原则的确立美国政府公务员的管理制度并不是一蹴而就的，在确立“两官分离”原则Z前经历了一段摸索的时期，直到1883年在废除原先人们深恶痛绝的公务员制度,并通过《彭德尔顿法》后才正式明确地推行政务官与事务官的分离。1883年，美国国会通过《彭德尔顿法》，开始实行公务员管理的功绩制。《彭徳尔顿法》的颁布标志着美国文官制度进人了“功绩制”管理时期，其主要贡献在于建立了“政治与行政二分的原则”，并在此基础上建立起了科学的公务员管理机制。《彭德尔顿法》是根据当时美国国会

4、参议院议员彭德尔顿的名字而得名的，其全称为《调整与改革文官制度的法案》。该法案确定了政府公务员在录用、晋升、职位分类和行政身份等方面的法律规定。该法案将公务员的录用、晋升和职位分类，都建立在“政治与行政二分原则”基础之上，通过对事务官的录用、晋升和职位分类，使其保持政治屮立，以免受到政治的干扰。1.区分政务官与事务官的职责。1883年的《彭德尔顿法》确立了政治屮立原则，把行政官员从政治的控制与束缚中解放出来，使Z成为独立的“行政力量”。在《彭徳尔顿法》实施以后，划入职业文官行列的行政官员不再是由总

5、统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退，而是终身任职，这显然为文官在政治上摆脱政治家的控制创造了条件。《彭德尔顿法》规定：政府公务员在政治上必须采取屮立态度，禁止参加竞选等政治活动。更进一步说，《彭德尔顿法》把公务员从政治纷争与政党的纷争中剥离出来，这就为事务官“政治中立”提供了法律依据，而公务员的中立又为政府的连续与稳定创造了条件，特别是在政党纷争的激烈大选中，政府的运转在很大程度上恰恰是依赖丁•这些没有政治倾向和在政治上保持“中立”的职业文官。2.确立录用原则。公务员的录用坚持竞

6、争考试原则。在美国历史上，尽管1883年Z前的许多改革家曾建议在美国联邦政府的文官制度改革中引进竞争考试的做法，但是，由于种种阻力，这一努力始终没有能够成为现实。直到1883年《彭徳尔顿法》颁布后，竞争考试原则才被止式启用。该原则主要强调在录用官员的时候，通过竞争考试而不是其他因素考杏应试者的能力与表现。竞争考试制度促进了文官的知识化和专业化。3•确立晋升原则。在美国历史上，《彭德尔顿法》第一次把公务员的晋升建立在“功绩制”的基础之上，当公务员晋升的时候，要以“功绩制”为原则。为了有效地保障公开竞

7、争考试与“功绩制”原则能够得到贯彻执行，根据《彭徳尔顿法》的有关规立，美国联邦政府建立了主管文官考试与管理的新机构，即“文官制度委员会”，同时要求联邦文官职位在任何层次上向全社会所有的阶层开放，规定美国公务员任何官阶均将是一个没有任何禁律的向任何人“开放”的文官结构，任何试图在年龄、身份或其他方面限制文官被录用或流动的行为，都将被视为是“不民主”的。当时，美国联邦政府特别强调政府公务员均匀分布与职位轮换的原则，即在已录用的华盛顿联邦政府公务员中，将以人口为基础在各个州屮进行分布。4•确立职位分类即

8、职务常任原则。在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团：“职业文官”与“政治官员集团”。前者是通过竞争考试被选用的，并被划人“职位分类”系统中，成为终身任职的官员，不与总统共进退；后者是由总统提名和国会参议院三分之二多数通过批准任命，并划人政治官员行列的,他们不是终身任职，而是与总统共进退。把事务官从政务官中剥离出来，列入“职位分类”系统中，为1923年颁布的《职位分类法》奠定了基础。联邦政府两种官员集团的划分，不仅是行政与政治在美国联邦政府屮开始变得比较清楚的一种标志，而且