公共政策分析政策模型

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理论基点：（1）在政策领域的政策共同体中，利益集团是有组织的。在支持联盟框架的典型模型指有2-4个有共同价值和信仰的支持联盟形成了一个特有的政策领域。因此支持联盟一般是比较稳定的，因为各个集团走到一起，不仅是共同利益的趋使，也是共同知识和信仰使然。这些集团以他们的共同价值和信仰为基础加入政策辩论，对解决方案进行竞争和妥协。 （2）政策活动中跨联盟的学习。即并不认为政策变迁仅仅是内部有各种很关键的财政资源和制度规则的利益团体之间相互竞争的结果，而是认为，政策联盟内部和政策联盟之间的“政策取向的学习”是政策变迁的一个重要方面因素。 主要的政策变迁支持联盟框架的一个突出的亮点是，它提出了一个相对明确地区分次要的和主要的政策变迁的标准。主要的变迁是一个政府计划的政策核心方面的变化，而次要的变迁则是第二层面的变迁。因此，正是政策变迁的主题和范围决定着它是主要变迁还是次要变迁。事实上，进行一项主要政策变革所必需的一致性程度是如此重要，以至于它应该被加在支持联盟框架的基本结构图上(图6-4)。 政策支持联盟的作用政策联盟的对于政策规划有积极的作用，首先，拥有共同政策核心信仰的行动者有可能从事短期的合作，信息成本低，政策对联盟成员来说是公平的。其次，联盟从短期的合作中可能产生持久的合作。 结论1初步的评估2普遍化的过程3未来的研究方向4支持联盟框架的核心方面5框架还是理论 对这一框架初步的评估：1大多数关键术语都被清楚的界定，大多数支持联盟框架的命题也有清楚的陈述，并显示出内在的一致性。2它有两个驱动因素：（a）联盟成员的核心价值；(b)外部影响3它确实有许多可证伪的假设。4它在适应范围上相当广泛。 普遍化的过程支持联盟框架最初是在美国的环境中发展起来的．大多数的最初应用主要是在美国的能源和环境政策领域中。从20世纪80年代后期开始，它已经被应用到欧洲和英联邦国家中相当宽广的政策领域内。但是在许多领域里，它普遍推广的倾向仍然不明显。 未来的研究方向大多数仍将是前面提出的主题的延续。首先，也是最重要的工作，我们需要实证研究，以便能够把支持联盟框架的变量同实际的政策变迁有机的联系起来。第二个大题目涉及到集体行动的严重程度，联盟内的协调问题以及他们能够克服不协调困扰的条件，等等。 第三个领域涉及到一段时间的子系统的发展变化以及影响因素。其中特别令人感兴趣的是，从新生转换到成熟的子系统过程中分界线事件的作用。第四，仍旧有许多关于联盟的信仰系统方面的工作要做，尤其是迄今，大多数研究已经涉及到跨部门的调查。我们需要深入的和专门的调查，以检测影响一段时间内精英集团信仰变化的因素。最后．在一个概念的层次上，支持联盟框架中制度的作用需要更多的注意。而且，支持联盟框架对于政策过程各个阶段分析的涵义－－特别是执行阶段－－需要进一步完善。 支持联盟框架的核心方面一个科学的理论或者框架需要内在的一致性。下面是我们列出的一些核心要素：1、依赖于把政策子系统作为分析的首要的集合性单位2、有关个体的模型建立的基础是：（a）复杂目标结构的可能性；（b）有限的信息处理能力，还有最重要的是涉及到感知过滤3、特别是第二层面会涉及作为政策变迁重要源泉的政策取向的学习问题 4、支持联盟的概念作为一种工具能被用来把来自于各级政府不同部门中的大量行动者聚合成许多可管理的单元5、把信仰系统和公共政策概括为一系列的目标，对问题及其原因的觉察和被组合成为多层政策的偏好6、在努力实现联盟信仰系统的过程中，联盟寻找控制政府部门和其他类型的组织，以改变人们的行为和问题的环境 框架还是理论在我们看来，支持联盟框架开始于一个框架(一套假设的框架)，而随后发展成为具有更加完整、更为复杂的一套关系的一种理论。如果支持联盟还不是一种理论，那么它已经相当接近成为一种理论。 政策分析：支持联盟框架的视角分析香港控烟政策 一、香港控烟政策转变概览《吸烟（公众卫生）条例》是香港的主要控烟法例，1982年获得通过，几经修订，最后一次修改是2006年。2006年的主要改动： 二、控烟政策的支持联盟：1、烟草联盟：烟草协会，资源丰富，组织密切。2、反烟草联盟：控烟团体和“反烟议员”，组织松散。3、政府联盟：政府官员及亲政策的议员，资源丰富，有法定立法权。 三、《吸烟（公众卫生）条例》：控烟政策的主战场修订过程分为三个阶段：1、准备阶段（2000年）2、动议阶段（2001-2003年）3、立法阶段（2005-2006年） 四、外部变动、策略性互动及妥协 （二）多元流程框架理论来源：1995年金通（Kingdon)提出《议程、备选方案和公共政策》 主要内容：问题流政策流政治流政策之窗：三种源流汇集在一起的时间点，称为政策之窗打开，社会公共问题就能顺利进入政策议程，政策访案随之得到确定。政策活动家 政策之窗打开的原因政策之窗关闭的原因第一，政策制定者认为他们已经将问题阐述的很清楚了。第二，政策制定者没有付出行动。第三，没有可供选择的备选方案。第四，打开了政策窗口的人不再拥有权力。第五，重大事件及焦点事件已经消失。 评价：成就：被广泛运用于政策领域中。局限：第一，三个源流之间是否真正独立？第二，政策之窗在耦合中究竟发挥什么作用？第三，活动家的战略是如何影响耦合的？第四，政策源流中的解决办法是否是渐进式发展的？第五，这种方法是否仅仅是启发式的手段？ 案例分析：“孙志刚事件”：从强制收容到无偿救助公共政策《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》到《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的转变。两个政策的区别：前者是强制性的，收容性的；后者是自愿受助，无偿救助。体现了完整的政策转变。 案例分析结论：在“孙志刚事件”发生之前,这三条溪流是彼此独立的,彼此不发生作用。而“孙志刚事件”的发生,为三条溪流的结合提供了契机。从根本上看,一扇政策之窗之所以敞开,其原因在于政治溪流的变化。而在“孙志刚事件”当中,政治溪流的最大变化就是新一届中央政府在2003年登台亮相。新一届中央政府一来没有沉重的历史包袱要背,二来则是奉行“以民为本”的执政理念,有意愿、有能力推动流浪乞讨人员管理政策的转型。同时,问题溪流的影响,从“孙志刚事件”当中,我们可以清晰地看到,问题溪流对议程设置所产生的强大影响,而中央政府出台的替代方案则是直接从政策溪流中选取的。 多元流程框架理论的进一步探讨：学者扎哈里尔迪斯进一步将三源流整合为一个概念变量——执政党的意识形态。问题源流中产生的窗口会激发对一个重要合适政策进行探索（为某一问题寻求一种解决办法）。政治源流中的窗口则完全不同，寻找契合点的过程完全是先有解决办法，再寻找或是创造出相应的问题来（为某一解决办法寻找相应的问题）。 造成上述结果的原因：第一，任何一项选举胜利，采取已经承诺的政策比正真解决实际问题更为重要，也会获得更多的政策收益。第二，搜寻解决办法比搜寻问题要容易得多。第三，高速的技术变革可以帮助形成更为和精细的解决办法，也激发人们去发现未曾引起足够关注或是不明显的问题。第四，益出效应趋于教条式的结合。 结论：基层公共政策“解决方案——寻找问题——政策论证”模式。 （三）间断——平衡理论框架1、理论提出者鲍姆加特纳和琼斯（1991，1993）《美国政治中的议程和不稳定性》相关概念：政策子系统：政策子系统就是政策行为者，由解决某个公共问题的行为者组成。可分为“铁三角”、利益集团、国会、政府。政策垄断：是指政策制定中，由最重要的行为者所组成集中的、封闭的体系。政策图景：经验信息和感情要求的混合物。 2、理论要点核心点：公共政策长期稳定之后会有一个急剧的改变，然后是一个长期的稳定期。子系统被视为政策垄断，子系统政治是平衡政治——是政策垄断政治、渐进主义、被广泛接受的支持图景和负反馈过程等相协调的产物。子系统决策过程分散在“铁三角”、利益集团、国会、官僚机构之中。宏观政治是间断的政治——包含大规模变迁的政治、多种竞争性图景、政治操纵和正反馈过程。 评价：优点：能够说明美国国家决策为什么高度一致，可以解释稳定和渐进性变化时期，也能够解释发生剧烈变革以及大规模变化时期。缺点：无法预测间断出现的时间和出现之后产生的结果。 五、政策网络理论（一）“政策网络”理论的简要脉络“政策网络”一词最早出现在《权力与财富之间》(1977)一书中。作者卡赞斯坦(P.Katzenstein)在比较有关外国经济政策制定过程时指出“资本主义国家并不会将强制力强加给非国家行动者,反之会寻求其合作并建立一个相互依赖关系。” 在西方政治学和政府研究中,有两个主要方法：一是通过分析公共权力在国家和社会之间的分配,明确国家与社会之间的边界,这属于一种宏观的结构研究方法,其方法论基础为整体主义;二是通过分析个人和单个组织在政治过程中的功能和行为机制。这是一种微观的研究方法,其基本的理论依据是理性选择,个人主义是其主要的方法论基础。研究当中的问题是,在理论基础和观察视角等方面,这两种宏观和微观的方法都存在很大的裂痕,很难协调和沟通两种研究方法,为政治和社会现象作出整体性的解释。 政策网络(PolicyNetwork或policycommunity)理论的产生,就是基于以上两种研究方法之间的裂痕和紧张关系。试图填补宏观和微观两种研究方法之间的空间。政策网络理论的主要目的是研究介于个体行动和宏观结构之间的个人、组织与制度之间的互动关系。在微观和宏观研究方法之间,它表现出很强的中观研究方法的特征。在分析方法上,政策网络试图连接宏观结构与微观的个体行动;在研究策略上,试图动态分析具体政策过程;在分析内容上,试图更加具体地阐释政府机构同不同利益团体,经济组织和个人之间的复杂联系。 简而言之：政策网络理论的主要目的是研究介于个体行动和宏观结构之间的个人、组织与制度之间的互动关系。 （二）“政策网络”的涵义与特征几个有代表性的概念的概念：休·米勒(HughT.Miller)指出,政策网络是反复出现的社会关系,但这种关系比照制度化的社会关系而言是非正式化的、有限制的。本森(J.K.Benson)认为,政策网络是组织缘于资源依赖的关系而结合成组织集群,这些集群与其它集群的不同之处在于资源依赖结构的不同。政策网络可以界定为:对某个政策问题或项目的互倚行动者的稳定社会关系模式。拉森·卡尔森(L.Carlson)则指出,“政策网络的概念在于说明,在公共政策领域中,有大量公共和私人行动者,他们散布于政府和社会的各个层次和领域当中”。 我国学者陶学荣认为政策网络的概念应该是，一个公共政策的制定过程是由多个政策子系统参与完成的，各个子系统之间形成一定的网络，这些因素共同影响着公共政策。我国台湾学者刘宜君提出,政策网络可视为利害关系者与国家机关各部门之间建立例行化的互动模式,对关心的议题进行沟通与协商,使得参与者的政策偏好被满足或是政策诉求获得重视,以增进彼此的政策利益。 学术界普遍接受的政策网络的概念是政策网络研究集大成者罗茨的定义：“一群或复杂的组织因资源依赖而彼此结盟，又因资源依赖结构的断裂而相互区别”。也就是说，政策网络是政策过程中相互依赖的国家与社会行动者之间不同互动关系模式的总称。 政策网络的内涵：（1）政策网络是指在政策过程中把国家和社会行为者联结起来的力量，在规划和形成公共政策过程中，政府部门间及政府与社会组织间的相互作用形成了政策网络。（2）政策网络是不同层次与功能领域的政府、社会行动者由于各自拥有资源的相互依赖性，而通过协商途径实现政策利益共享的一种互动的、非科层的关系模式（3）政策网络是公共部门与私人部门、官僚制度与市场结构之间的桥梁,也是特定政策问题或议程的准制度性联结形式,其中,没有一个单一的行动者有足够的权力垄断网络中的战略行动。 政策网络关系具有以下几个特点:(1)多元、异质的关系主体。这些关系主体主要指公共部门、私人部门以及第三部门等众多行动者,如政治官员、行政人员、国会议员、学者专家、利益团体、大众媒体等与某项特定政策有利益关系的个人或团体。他们以个体身份参与政策网络,但往往是组织的代表。(2)关系主体的相互依赖性。在这里,相互依赖是指政策网络中的任何一个行动者(无论国家或社会的)都不可能独立地完成某项政策活动,而必须依赖其他行动者方可有效解决政策问题,并通过互动来达成政策利益的双赢或多赢。(3)复杂的网络关系。多元、异质的主体关系要么是部门结构,要么是人际结构。这些关系结构,或强或弱、或长或短、或正式或非正式。需要指出的是,政策网络理论更加强调非正式关系在政策制定过程中的重要性,从而弥补了政策分析中的变量不足。 理解政策网络的基本元素：行动者：相对稳定链条：行动者联系的纽带和桥梁边界：非正式制度所决定。 （三）政策网络分析方法：关系模式将某个领域中的政策主体划分为不同的关系模式，试图通过对这些关系模式的描述来说明网络化结构对政策议程、政策制定和政策执行等政策过程的影响，以解释政策网络对政策后果的影响。这些关系模式大体呈现以下三种特质：1.核心—边缘程度2.封闭—开放度3.强—弱程度（参看下图：政策网络的Rhodes类型）逻辑方法：结构—结果 网络类型网络特征政策共同体（强、高）稳定、垂直的相互依赖关系。与某一政策有关的政府部门官员和相关的参与者构成,参与者之间的关系相对稳定,数目有限,相互之间横向的依赖关系,表达中央与地方政府利益。专业网络稳定、垂直的相互依赖关系。由相同职业者维护共同的职业利益而组成,成员关系稳定,数目有限。表达职业人员利益。府际网络某一政策制定过程有关联的政府部门间关系而形成,成员的数目相对稳定,数量有限,相互之间呈有限度的横向依赖关系。表达地方政府利益。生产者网络由为同一项目供给产品的集团或个人组成,流动性的人员参与，其数量不一定公平固定,相互之间呈横向的有限度相互依赖关系。表达生产者利益。议题网络（弱、低）参与者人数多，不稳定。由对某一问题感兴趣、或对某一问题有专业知识见解的人松散地组合而成,参与者人数众多且关系不稳定,成员随时都有进出。 政策社群议题网络参与成员：参与者人数追求的利益参与者有限，某些团体被刻意排除以经济/专业利益为主众多牵涉到的利益范围很大整合程度：成员互动频率持续性共识频率高、质量高，对于与政策议题有关的一切事物均有互动关系成员、价值观与政策后果均有长久持续性所有成员分享基本价值观念并且接受政策后果的合法性互动的频率和强度变换不定成员与价值观变化很大可达成某种协议，但是冲突一直不断资源：网络资源分配内部结构所有参与成员均有资源，基本关系是互换关系层级节制体系，领导者可以分配资源某些成员虽有有限资源，基本关系是咨询性的变异性很大，不同的分配与管制成员的能力权力成员间的权利均衡，虽然可能有支配性团体，但是必须是非零合的游戏，政策社群才能长存不平等的权利，反应不平等的资源及不平等的接近网络机会———零合博弈 案例分析：英国农业政策的制定：全国农民协会、农渔食品部组成的政策网络制定农业政策。 网络管理与传统理论在形成上的区别传统管理观点网络管理观点政策过程政策过程按秩序进行；问题是政策过程的基础且政策过程是不同行动者之间的复杂过程；具有明显的权威结构特征。政策过程是不同行动者之间的复杂过程；没有明显的权威结构；问题和解决办法随政策过程而变化。管理者的作用系统控制保证工作执行和有效组织中介或过程的组织者；形成或改变行动者成功互动的条件。管理者的行为计划、组织、领导追求行动者之间的一致性；选择其它行动者；构造或维持行动者之间的沟通渠道。 多元主义政策网络研究对象利益团体特定政策领域中的国家与社会行动者多元由政策网络类型确定行为取向追求团体利益最大化协商特定政策领域里的利益国家角色裁判者启动者互动模式利益团体彼此竞争多方平等谈判权力分配由相应部门处理全面或特定的政策议题由不同的横行部门来处理相关的政策议题政策执行利益团体无法影响政策执行利益团体与行政官僚交换资源以协助政策执行政策网络、多元主义的比较（政策网络理论的特点） （四）政策网络的理论价值1.政策网络途径视公共政策为多元行动者之间权力互动的结果，政策活动不再是行政部门纯理性的规划活动。2.政策网络概念挑战传统“威斯敏斯特模式”，强调各行政机构因为拥有不同的政策责任与权力基础，在与民间社会不同利害相关团体互动时，也呈现不同的行动与政策偏好。3.政策分析更为关注政治生活的事实而非规范层面。 “政策网络”理论反映了后现代社会政治主体日益多元化，决策过程日益社会化的趋势和现实，因此与“治理”理论也有一定的渊源关系。在传统的政策模式中，政府支配着整个政策过程，社会公众和非政府公共组织只是政策的被动接受者。治理视角下的公共政策却是政府同其他行动者一道共同加入到公共政策过程之中，政府只是作为行动者之一。它重新界定了国家与社会的关系，认为国家与社会并不是均质的单位，而是各自存在许多不同的次系统，彼此之间有着不同的关系链条。因此国家与社会的截然二分并不符合现实状况。 在国家与社会日益交结互缠，社会结构日趋网络化的背景下，作为治理模式的政策网络显示出尤为积极的意涵：政府权力在自愿进入、资源交换和信念共享的政策议程中扩散，从而使公共政策的形成与执行告别“政治黑箱”时代。这种网络关系的特点是互惠与相互依赖,不是竞争；是以信任为基础的战略，不是零和博弈。 （五）政策网络研究对政府治理改进的启示首先,政策网络中主体复合依赖和权力交叉流通模式,为政府结构从科层治理(Hierarchicalgovernance)向网络治理(Networkgovernance)形式发展提供了理论框架。其次,政策网络所强调的权变情境和复合议程,为政府选择、组合和优化适当政策工具(PublicPolicyInstrument)提供了现实平台。再次,政策网络中的互动合作机制和学习交流机制以及在此基础上建立的一致性知识、观念、信仰和价值,为政府通过“政策学习”(PolicyLearning)提高治理能力提供了价值支持。 讨论：政策网络理论对中国政策制定的启示 具体政策分析：从政策网络视角看中国房地产业与住房政策（ppt339——） 专题三：常规决策与危机决策参考书：1.薛澜等编著《危机管理：转型期中国面临的挑战》清华大学出版社2003年2.张国庆《公共政策分析》复旦大学出版社2004年 1.危机决策一般是一种特殊类型的决策，具有显而易见的不可逆转性，它要求在相当有限的时间里和在相当有限资源的约束下做出重大决策和快速反应。 2.公共危机的含义和特点公共危机：就是对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情形下，需要由政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事件。 特点：第一，危机的爆发具有突发性和不可预测性。第二，危机的发展具有高度的动态性和不确定性。第三，危机应对实质上是非程序化决策。第四，相对性是危机的另一个重要特点。 3.危机决策的构成一般需要具备三个要素：(1)决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机立断；(2)可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限；(3)事态的发展危及决策单位、决策者的根本利益，并且决策的后果很难预料。 政府组织的危机决策和常规决策的典型特征对比危机决策平常决策目标取向迅速控制危机事态的蔓延；保护民众的生命和财产安全解决一些常见的公共问题，实现公共利益时间时间急迫，及时决策时间充足，反复决策信息时间紧迫（信息不完全；信息不及时；信息不准确）信息比较安全：经过详细分析获得全面而深刻信息人力缺乏：决策者自身素质和专业技术都严重匮乏丰富：经由日常的培训、训练、教育等措施提高决策者的素质技术危机发生后，一般的专业技术设备往往失灵，特别需要一些高、精、尖的技术设备技术手段比较成熟；能基本实现自动化 决策程序快速决策：决策权力高度集中，决策者主要依靠自己的智慧和胆略审时度势，相机决断，同时也需要聘请相关专家介入决策过程民主科学决策：遵循特定的例行程序和标准化的操作规程；决策权力分散，经民主协商定夺最后方案决策效果模糊决策和非预期决策，结果往往很难预料，风险极大可控可调可预期（局部实验和大规模修正；预测和监控执行过程 4.危机与公共政策第一，现代公共政策的特征符合应对现代危机的要求。第二，公共政策的形式特征有助于公共危机的解决。第三，公共政策可以通过提升其政策制定能力来应对公共危机。第四，公共政策可以通过更新政策主张来应对公共危机。 5.危机对公共政策制定的促进第一，公共危机形成了政策制定的客观情势，导致了强烈的公众诉求。第二，公共危机要求政府必须采取相应的回应措施。第三，公共危机加快了政策进程，促进政策执行的力度。 6.公共危机、社会公众与公共政策之间的关系1）就危机与公共政策的关系来说，危机对公共政策的有效性提出了挑战。2）就危机与公众的关系来说，危机对社会公众的作用具有两面性。3）就公共政策与公众的关系来说，危机时期具有特别的意义。 举全国之力统筹部署，快速决策——地震后第一时间，胡锦涛总书记就抗震救灾工作作出重要指示：尽快抢救伤员，保证灾区人民生命安全。5月12日下午4时，国家减灾委紧急启动国家Ⅱ级救灾应急响应，当晚22点15分，根据对灾情的进一步了解，国务院决定紧急启动Ⅰ级救灾应急响应。至此，为应对汶川地震灾情，新中国建国以来第一次启动Ⅰ级救灾响应。Ⅰ级响应意味着，民政部门要直接向国务院报告灾害信息，灾害发生后24小时内下拨中央救灾应急资金，协调铁路、交通、民航等部门紧急调运救灾物资，组织开展全国性救灾捐赠活动，统一接收、管理、分配国际救灾捐赠款物等。 地震发生10小时内，中央和国家有关部门迅速行动，作出部署。中国地震局派出第一批国家地震现场应急工作队和国家地震灾害紧急救援队。民政部从西安中央救灾物资储备库紧急调拨五千顶救灾帐篷支援四川灾区。卫生部派出十余支卫生应急队伍启程赴汶川地震灾区开展救援工作。中国红十字会总会迅速调拨了单帐篷、棉被等价值78万余元人民币的救灾物资。工业和信息化部要求运营商各分公司派出应急通信车赶往汶川等受灾地区，紧急调拨卫星电话等通信设施，确保救灾通信畅通。 交通运输部要求迅速抢修毁损公路，确保物资畅通，并排查和检测航电枢纽受损情况。铁道部要求全路迅速进入应急状态，全面加强铁路抗震救灾组织指挥。民航局局长李家祥当晚前往成都灾区，并随机运送了部分应急救灾食品和物资。国家电网公司指示四川省电力公司所属各单位，全力协助各级地方政府开展抗灾救灾工作。公安部要求各地全警动员、全力以赴投入抗震抢险救灾，并要求灾区各级公安机关对各方面组织赴灾区抗震抢险救灾人员、物资运输车辆，要一路放行。 国土资源部要求立即派出专家组赶往地震灾区，组织开展地震次生地质灾害应急调查、灾民集中搬迁点应急地质灾害危险性评估等工作。中国气象局启动了地震灾害气象服务Ⅱ级应急响应，要求相关部门实行24小时主要负责人领班制度，全程做好监测预报及服务工作；中央气象台每天增加1次灾区天气会商，及时提供最新灾区天气预报；国家卫星气象中心做好卫星监测和灾情分析等。中华全国总工会书记处紧急拨款100万元人民币救灾慰问金，帮助解决震区职工的生产生活突出问题。国家安全生产监督管理总局通知相关省区安全生产应急救援队伍，做好应急准备工作。国家旅游局立即叫停了各地组织赴四川地震灾区或途经灾区的旅游业务 ——地震2小时后，国务院总理温家宝赶赴灾区。国务院成立以温家宝为总指挥的抗震救灾指挥部，并设立了救援组、预报监测组、医疗卫生组、生活安置组、基础设施组、生产恢复组、治安组、宣传组等8个抗震救灾工作组。——灾后72小时内，国务院总理温家宝辗转9次前往灾区7个地方视察，踩着废墟和瓦砾，走在抗震救灾最前线。12日晚11点40分，温家宝总理于地震灾区都江堰临时搭起的帐篷内，召开国务院抗震救灾指挥部会议。温家宝提出，抓紧时间救人是第一位的工作，要不惜一切代价连夜打通道路，从各地调医疗人员赶赴灾区，全力妥善安置好受灾群众等四项要求。 ——13日上午和晚上，温家宝总理两次召开国务院抗震救灾指挥部会议，要求务必尽快打通通往震中灾区的道路，强调当前抗震救灾的核心任务仍然是救人。——14日，中央政治局常委会再次召开会议，进一步研究部署抗震救灾工作，提出要把抢救被困群众放在第一位，只要有一线希望，就要尽一切努力施救。要求各地各有关方面务必把抗震救灾工作作为当前最重要最紧迫的任务，不畏艰难，连续作战，团结协作，全力以赴，坚决打胜抗震救灾这场硬仗。当晚，温家宝在从成都前往广元灾区的列车上召开国务院抗震救灾指挥部会议，强调救人仍是当前救灾工作的重中之重，决定向灾区新增90架直升机 ——15日晚，国务院抗震救灾指挥部再次在列车上召开会议，温家宝说，这次地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震。抗震救灾工作是关系全国、关系全局的大事，必须举全国之力，才能把这项工作做好。——16日上午，温家宝离开四川地震灾区返回北京时说，面对这场特大地震灾害，必须举全国之力，以救人为核心，克服重重困难，把抗震救灾工作进行到底。 清华大学公共管理学院教授于安说，我国2003年前后开始建设的应急管理体制，在短短的几年间，从无到有，从疏到密，到2006年基本成型。从汶川大地震发生后自上而下的迅速反应来看，中国应急管理工作的进步是成功的，说明历经考验的中国政府已逐渐建立和完善了一套行之有效的应急管理体系。北京大学地方政府研究院院长彭真怀教授说，巨灾考验着政府的反应能力。面对新中国的第一天灾，地方政府根本无力协调方方面面复杂的救灾关系，必须依靠中央政府启动各部门、各省区市的协调机制，中央政府在第一时间有最快的反应，使救灾行动在战略上取得主动。中央党校教授叶笃初说，非常时刻特别能够检验组织的力量。此次救灾行动迅速、救援有力，显示了我国面对巨灾的举国体制的优越性。 专题二食品安全问题及其公共政策工具选择 一、中国食品安全的现状（一）食品安全的内涵对于食品安全的概念，学术界至今尚末形成一个明确而统一的定义1996年世界卫生组织（世界卫生组织）将食品安全界定为"对食品按其原定用途进行制作,食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保"。。我国法律将食品安全的基本要求规定为：食品应当无毒、无害，符合人体必需的营养要求，具有相应的色、香、味、形等感官性状。 （二）当前中国食品安全问题：几起重大食品安全事件：卫生部的统计数据表明，我国食品安全问题更趋严重，频频见诸媒体和走进公众视野的如广东“毒大米”案件、“瘦肉精”猪肉中毒事件、安徽“阜阳劣质奶粉事件”、“苏丹红一号事件”、重庆火锅料底掺石蜡事件、龙口毒粉丝事件、“光明”过期奶事件等。 表5-1卫生部公布的近年人国食物中毒情况年份中毒起数中毒人数死亡人数20042305428762552003148129660262200246411572682001611197811352000696182621571999591179418108199852213567132 1、污染性食品2、假冒伪劣产品3、过期食品4、加工领域安全状况令人担忧5、现代生物技术应用带来潜在影响原因：法律体系不健全、政府监管体系不完善、政策工具欠效力。 二、中国现行食品安全法律体系及存在的问题：1、现行法律体系：有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系,称之食品安全法律体系。以《食品卫生法》为主导，《食品卫生行政处罚法》《食品卫生监督程序》等数部单行的有关食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》《传染病防治法》《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的集合法群形态,形成了我国食品安全法律体系的框架。 政策制定主体：最高国家权利机关以及执行机关卫生部农业部国家质量监督检验检疫总局国家工商管理总局国家食品药品监督管理局等职能部门 1995年正式出台的《中华人民共和国食品卫生法》应是我国现阶段最全面地对食品卫生、安全做出规定的法律。下分5个类别：第一类关于食品和原材料的法规第二类针对食品生产过程和程序的法规第三类针对食品的容器包装、工具、设备方面的法规第四类有关监管和处罚办法方面的法规第五类有关食品检验检测方面的法规此法规定过于粗泛，只从卫生角度来进行立法，没有提出食品安全概念。 食品卫生标准体系强制性标准和自发性标准《国际食品法典》 2、中国的食品安全法律体系存在的主要问题：首先，法律法规的系统性差。其次，现有法律法规的协调性差。再次，法律中惩罚较轻，威慑力不够。 三、中国食品安全政策执行体系及存在的主要问题：1、政策多门，没有一个统一的权威主体。2、执行手段的非常规性，缺乏规范化和持续化。3、贸易导向的食品安全。4、行政机制无效率——惩罚式管理。 四、近期政府强化食品安全治理的若干措施：体现在2004年《关于进一步加强食品安全工作的决定》：1、进一步理顺有关监管部门的职责。2、强化地方政府对食品安全监管的责任。3、加强基础执法队伍建设。4、完善食品安全法律法规和部门规章。5、建立健全食品安全标准和检验检测体系。6、加快食品安全信用体系和信息化建设。 五从政策工具的角度思考食品安全问题：1、政策工具的理论：1）定义：公共部门和社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称。2）政策工具的类型：组织行为的工具、权威为本的工具、财政为本的工具、信息为本的工具。3）政策工具的功能：把决策变成现实的桥梁、实现公共管理职能的重要手段、实现政策目标的途径。政策工具运用的过程就是政策执行的过程 2、食品安全政策工具的使用：的管制。2）改善以组织为1）强化权威为本的政策工具——。3）加强以信息为本的政策加强对食品生产全过程本的政策工具——改革食品安全监管体系工具——提高公众的食品安全意识。4）运用财政为本的政策工具——提升食品生产器乐的技术和质量。 专题四政策形成篇（参看PPT独立版）一、公共政策问题的界定要弄清政策问题公共，就势必首先涉及问题、私人问题、社会问题、公共问题和公共政策问题等概念。所谓问题（问题）,通常泛指实际状态与社会期望之间的差距正因为这种差距，才导致很多紧张状态。。 1.公共政策问题的定义公共政策问题是指统治集团或社会大多数人，感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范，有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动,要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。 个人问题、团体问题与社会问题问题类型利益关系第一利益载体典型特征实现方式个人问题私人利益个人个人独享性市场交换机制个人交换机制团体问题团体利益组织组织共享性团体协商、交易、博弈、强制社会问题社会利益政府社会分享性公共选择、公共政策 2、公共政策问题的基本内涵,应主要包括如下五个方面：（1）客观的事实或问题情境:政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。（2）问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。（3）现实与利益期望、价值、要求等的冲突性:严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这种状况。（4）需要、受剥夺、不满足感的产生，这些感觉必须强烈到需要采取行动去解决的地步 （5）．团体与组织活动:人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。（6）．政府和社会公共组织的必要政策行动:由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。3、公共政策问题的基本属性（如何确认公共政策问题）公共政策问题的基本属性或称基本特征主要有以下:1．关联性与公共性2．主观性和人为性3．历史性与动态性 二、公共政策问题的分类（从结构上看）1、从政策问题的结构角度政策问题的结构：指政策问题相关联的各种内在要素的构成状态。具体要素：（1）决策者的数量；（2）备选方案的数量；（3）后果的风险性；（4）后果的可计算率；（5）对政策目标的共识性；（6）调适人数。 邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型:(1)在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方案也仅有几个决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。。(2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择方案的效用能够反映目标的一致性。但结果是不确定的。。(3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。。 公共政策问题的结构类型要素问题结构结构优良结构适度结构不良决策者一人或数人一人或数人许多备选方案有限有限无限效用一致一致冲突结果确定性或风险不确定未知概率可计算可计算不可计算 二、公共政策问题的构建1、政策问题建构的重要性：（1）何为政策问题的构建：用来分析关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。（2）构建正确问题的重要性：政策问题的构建是各个政策过程的逻辑起点“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题” Thefatalerrorinpolicyanalysisistosolvethewrongformulationofaproblemwhenoneshouldhavesolvedtherightone”.——威廉N。Dunn,**成功的问题建构为模糊的缺乏定义的问题获得创造性的解决提供依据，问题建构与问题解决紧密相关。 2、关于问题建构的步骤有以下观点：威谦·邓恩：问题探索、问题定义、问题具体化和问题感知。韦默和维宁：评估症状、框定问题、模拟问题。帕顿和沙维奇：思考问题、描述问题的边界、寻求一个事实依据、列出目标和目的，查明政策范围、展示潜在的利益和成本、对问题的评议。 政策问题建构的步骤：（1）问题察觉：指某一社会现象或问题被不同社会主体发觉，进而反映到政府部门并引起关注的一个过程。（2）问题描述：运用可操作性语言（数字、文字、符号、图表）对问题进行明确表述的过程。（3）问题分析：指对前一阶段描述的问题和相关资料进行去伪存真，去粗取精，由表及里，由此及彼的分析，进而判断其能否成为政策问题的过程。（4）问题界定：指通过对问题分析后，对于能成为公共政策问题的那些问题所作的认定。 3、政策问题构建中把握的原则：1）避免“第三类型错误”；2）重心放在利害关系人方面；3）参与的代表要广泛；4）不能盲目接受利害关系人的观点；5）发挥想象力和创意；6）政策问题与政策分析是动态关系。 4.政策问题诊断的误差(陈庆云p104-105)1）组织结构2）意识形态3）无知4）信息超载5）噪音干扰6）时间落差7）逃避问题8）隐蔽问题9）虚假问题 5.政策问题构建的技术国内外学术界论及的政策问题分析方法很多,我们分别对边界分析、多角度分析、类别分析、层次分析、头脑风暴等五种方法作一简单介绍。 ——边界分析法1.边界分析就是一种对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。2.边界分析往往有三个步骤：(1)饱和抽样:通过多重阶段的抽样尽可能广泛地获得利益相关人的饱和样本,了解他们对有关政策问题的观点及其差异。 (2)诱导性提问:这一步骤目的是要引出对问题的各种不同陈述以多种形式（如当面交谈、电话交谈等）诱导性地提出各种可供人们思索、探讨的问题。。(3)边界估计:可以利用元问题边界图，横轴表示政策利益的相关者，纵轴反映的是问题的概念要素。3.该方法和程序一般能适合问题界定的基本要求，能帮助弄清政策问题的本质与特征、成本与效益等，但是它的结果即便是合理的，也不一定是完全肯定的。 ——多角度分析（多用于处理结构不良的问题）多角度分析，即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法。1．个人角度:许多政策抉择往往与决策者个人的感知、感情和利益密切相关，因而政策问题的分析必须重视决策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求等对政策问题的影响。 2.组织角度:重视从组织角度进行分析，分析组织的组成形态、自我利益、价值取向等因素对有关政策问题的影响。通常,它采用标准的操作程序、规则和机构的常规做法，而且与实现目标、改进业绩只有很低的相关性。3．技术角度:从纯技术角度进行分析,可以探寻到公共政策问题的客观性所在，可以将问题的特征和严重危害程度加以定量化和定性化地反映出来。 ——类别分析法1.类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程;逻辑归类指将多种问题组合成一个大的类别。。 2.运用类别分类法时应注意如下五项原则：(1)实质的相关性:使建立的分类与问题情境的现实相接近。(2)穷尽性:分类应涵盖一个类目中所有的细类。(3)相互排斥性:同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。(4)一致性:每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。(5)层次分明性:分类的层级应该清晰，而不应混乱不堪。 ——层次分析法1.可能的将政策问题的原因划分成可能原因（引起）,似真实的合理原因（引起）和可诉原因（可起诉的引起）三个层次的一种分析方法就是对问题原因的层次分析法。2.可能原因、合理原因和可诉原因这三个层次的含义:(1)可能原因，是指一切有可能促成某种问题得以产生的因素。(2)合理原因指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的，对问题的发生产生重要影响的原因。(3)可诉原因是指可由政策制定者操控的原因 3.其实，原因层次分析法应属一种分类分析法，因此它一般也应遵循上述五条重要原则。4.另外,这两种分析方法都会受到分析者所持价值偏好的强烈影响，都有局限性，都不能确保问题认定的正确性。 ——头脑风暴法1.头脑风暴法（脑力激荡）是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共政策问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。2.头脑风暴法在政策问题分析中通常包含如下一些阶段：(1)组建团体:脑力激荡团体成员的选择应依据要研究和讨论的问题性质和特点而定。(2)意见产出:严格区分政策问题意见的产生与评估，应尽量激发出很多意见。 (3)意见评估:所有的政策问题意见产出后方才进行评估。(4)意见排序:政策问题意见评估结束后，对所提出的政策问题意见进行排序，同时编制有关政策问题定性和解决方面的计划方案。3.该方法主要是要提高脑力激荡团体成员间的共识程度,其主要的局限性在于:有可能削弱有关政策问题本质的创造性冲突和争论。 三、公共政策议程的建立公共政策问题无论由谁提出，又无论分析得多好，最终都要由有关公共组织特别是政府来正式认定。何谓政策议程？公共政策问题在什么样的条件下，才能够进入政策议程呢？政策问题是如何进入政策议程的，也就是说政策议程的建立是一种什么样的过程？ 1、政策议程的含义与类型政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：1）公众议程：它由政治群体的成员,共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程，某个社会问题引起社会公众广泛关注，并呼吁政府出面解决的过程。表达方式：个人方式的利益表达；群体方式的利益表达。 2）政府议程:它是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。政府对自己提出问题或接受公众舆论提出的问题正式讨论和认定的过程。两种议程的区别(1)前者仅有一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。(2)后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；宗旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。并非所有进入公共议程的问题都必须进入政府议程，也并非所有进入政府议程的公共政策问题都经过公共议程。 2、政策问题进入议程的条件：1）公民个人的作用；2）利益团体的作用；3）政治领袖的作用；4）政府体制的作用；5）大众传媒的作用；6）专家学者的作用；7）问题本身的作用 四、政策议程确立过程的模型根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）,以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型： 1．外在创始模型属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。2．动员模型属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。3．内在创始模型属政府因解决纯政府内部的事务,而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。 政策议程设置的模式决策者智团民间低关门模式内参模式上书模式高动员模式借力模式外压模式议程提出者民众参与程度 实证分析：从经济政策到社会政策：中国公共政策格局的历史性转变分析：政策议程模式——外压模式压力：利益相关者，非政府组织，大众传媒；互联网。 五、政策规划：政策规划：为了解决某一具体政策问题而由政策制定者精心设计的行动和步骤。它通常由：目标确立、方案设计、方案预评估、方案选择构成。（一）政策规划的基本原则1信息原则5开放原则2系统原则6前瞻原则3预测原则7策略原则4客观原则8权变原则 （二）政策规划的步骤：1目标的确定政策目标（PolicyGoals）就是有关公共组织特别是政府,为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。在现实当中，公共政策目标选择十分困难，这些目标之间的关系本身就是极端复杂的，既有一致性，也会有相互冲突之处。甚至决策者很难达成共识。 确定政策目标的价值意义：能为制定政策方案提供方向性指导；能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。确定政策目标的原则：实事求是面向未来系统协调明确具体伦理考量 2政策方案的设计：即备选方案的研究（1）政策方案的轮廓设想注意：1）紧扣政策目标2）规划多重方案3）方案彼此独立4）方案要有创新5）方案切实可行（2）政策方案的细化设计注意：实用性、可操作性、细致性 3政策方案的评估方案评估与择优的两种主要方法：预测性评估和可行性评估。——预测性评估预测性评估的步骤(1)方案调查(2)详细研究(3)进一步的分析(4)试验式证实 预测性评估的方法(1)德尔菲技术（DelphiTechnique）(2)时间序列分析（TimeSeriesAnalysis 4备选方案的选择可行性分析：(1)技术可行性，主要衡量政策或规划的具体产出是否达能达到预期目的。(2)经济与财政可能性，主要关心政策规划的成本大小、产出的收益多少。(3)政治可行性，主要考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策或规划的成效。涉及的政治学概念有可接受性（Acceptability）、适当性（Appropriateness）、回应性（Responsibility）、法定性（Legal）、公正性（Equity）。(4)行政可操作性，主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策规划的可能性，如人员配备是否到位等。 中国政策制定过程政策制定路线图实践政策的提出领导同意组建起草小组开展调研起草初稿报有关领导审示征求有关部门和市州意见政策协调会省政府常委会省委、省政府大会讨论省委办公厅省委、省政府主要领导人签发印发。 一、中国住房改革和住房政策的发展过程：（一）福利住房制度：历史的回顾及影响1．住房制度：住房实物分配制度“人人有份”的原则、住房按需分配、住房公有、实物分配、住房标准按行政级别划分、租住制。国家借助地方政府和单位垄断了住房的投资、建设、分配、管理和维养。 2．福利住房政策的影响（1）建房资金与住房分配的不公平（2）国家背上沉重的包袱（3）对经济体制改革造成多方面的制约因素1）住房福利制度对加工体系改革的影响2）住房福利制度对分配体制改革的制约3）住房福利制度制约了劳动力市场的发育4）住房福利制度制约了房地产市场的发展 此外，社会主义计划经济体制下的住房政策还导致了其他的问题和弊病，主要包括住房极度短缺、住房条件恶劣、房屋质量差、缺乏喂维养，以及分配过程存在腐败等。 （二）住房制度改革和住房政策的发展历程政策总目标：实现住房的商品化1．第一阶段：试点售房阶段（1979-1985）2．第二阶段：提租补贴阶段（1986-1990）3．第三阶段：以售带租阶段（1991-1993）4．第四阶段：全面推进阶段（1994-1998）小结：没有从根本上动摇旧住房制度的基础——住房实物分配制度（1）房改政策本身的多变及在执行中的“走样”（2）住房分配，管理体制依旧（3）商品住房价格节节高涨，老百姓难以承受 5．第五阶段：转折阶段（1998-至今）（1）要求：停止住房实物分配，实行住房分配货币化；体现住房的社会化建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，发展住房金融，培育和规范住房交易市场。解释：住房货币化、住房的社会化（2）目的：通过停止福利分房，发放货币补贴，培育和引导居民的住房要求，促进房地产业的迅速发展房地产业被赋予国民经济的一个“新增长点”。 （3）政策要点：1）转换分配体制；2）分类供应，建立多层次的住房供应保障体系；3）培育市场；4）发展金融。 （4）住房政策货币化的效应1）住房分配制度取得历史性突破，从根本上改变了公房低租金、福利性使用住房制度。2）住房市场化进程加速，城镇住宅建筑的机制发生了深刻变化。3）住房金融业务的快速发展，住房消费主体的转变，带动了个人住房贷款的增长和住房信贷结构的调整。4）城镇住房严重短缺时代基本结束，住房供求关系发生根本转变。住宅建设在国民经济着的产业地位基本确立。 （5）不足之处：1）住房公积金管理距离《住房公积金管理条例》要求还有很大差距。2）住房供应还不能完全适应需求结构和供求关系的变化。3）政府对住房市场的调控手段和管理方式还很落后，缺乏量化的依据和科学的方法。4）市场体系还很不完善，住房租赁市场、住房二级市场虽已开放，但多数城市并不活跃。与居民住房消费及交易、住房财产权益相关的法律和政策准备工作还很不充分；建立住房保障制度的工作还刚刚起步。 5）住房服务水平还不能适应居民住房消费的需要，住宅建设、流通和服务企业适应市场需求变化的能力还有待进一步提高；住宅建设所涉及的许多环节，都还处于粗放型发展阶段，技术含量低，信息化程度低，严重制约着住宅功能和环境质量的提高；住房金融制度的发展也还处于探索之中。 二、当前住房领域的主要问题与政府的努力（一）主要问题：1房地产投资迅速增长与投资过热2商品房价格迅速上涨3住房供给结构失衡4住房保障制度不完善 全国商品房销售价格变化表年份1997199819992000200120022003200420051~7月商品房平均销售价格(元/平方米)199720622052211221702250235927142988*同比增长率(%)/3.2-0.52.92.73.64.8159.7 全国房地产开发建设完成投资变化表年份1997199819992000200120022003200420051~11月全国房地产投资额(亿元)317836144103498463447790101531315813240同比增长率(%)/13.713.521.427.222.730.329.522.2全社会固定资产投资额(亿元)249412840629854329173721343499555667047763259房地产投资额占同期全社会固定资产投资比率(%)12.712.713.715.117.017.918.318.620.9 （二）政府的努力——2004年以来房地产业宏观调控政策的总体评价1、2004年房地产宏观调控政策的重点及成效政策目标和重点：为抑制房地产投资过快增长，中央政府采取了“管严土地、看紧信贷”的宏观调控政策。成效和问题：使房地产投资增长速度由年初的50.2％，逐月下降到年末的28.1％，回落22.1个百分点。但这次调控主要是抑制供给，对需求、尤其是非合理需求缺乏有效控制，引起了供求关系的失衡。出现投机炒作和被动需求等非合理需求的快速增长;中低档住宅供应比例下降、房地产供给结构不合理等问题引起的商品房价格大幅上涨．全国平均销售价格同比增长14.4％。尤其是上海、杭州等东南沿海城市房价涨幅更大，引起了社会各界对是否会出现“房地产泡沫”的关注。 2、2005年房地产宏观调控政策的特点及成效调控目标和重点：调控目标由控制房地产投资规模过大的单一目标向既控制投资速度又要抑制商品住房价格上涨过快的双重目标转换。调控重点相应调整：一是有效调整房地产市场的供求关系。从增加供给和减少需求两方面入手来调整房地产市场，实现稳定房价的目的。。二是在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面，对中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持，改善住房供给结构。三是整顿房地产市场秩序。出台了不准预售房再转让、实行购房实名制、上网交易等措施，并依法严肃查处违法违规销售行为。 “国八条”、“新国八条”2005年3月26日国务院下发《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》提出八条解决意见。明确条控房价的责任在地方政府。2005年5月11日国务院七部委联合出台《关于做好稳定住房价格工作意见》（简称“新国八条”） 调控效果与问题：2005年末房地产投资增长19.8％，增速比上年同期回落8.2个百分点；商品住宅销售价格上涨7.5％，涨幅比上年同期回落3.6个百分点；上海、杭州等城市大幅上涨的房价得到了有效抑制，说明宏观调控初见成效。 3、2006年房地产宏观调控政策及特点调控目标：发展满足当地居民自住性需求的中低价位、中小套型普通商品住房，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。重点：一是要求地方政府利用廉租住房和经济适用房真正解决低收入人群的住房问题。二是自2006年6月1日起，90平方米以下普通住房的供地面积和开发面积不得低于当年计划面积的70％，通过限套型、限房价，竞地价、竞房价的办法，保证中低价位、普通住房供给。 三是运用经济手段。强化住宅转让环节的税收管理和外资购房的管理，抑制投机炒作；提高银行存贷款利率，有区别地调整住房消费信贷的首付比例，引导合理消费；规范房地产市场秩序，增强市场信息透明度和加强舆论引导，促进房地产市场的有序运行和健康发展。四是将落实房地产调控政策纳入到对地方政府目标责任考核制度中，保证调控措施的有效落实。 4、对住宅产业宏观调控政策体系的总体评价此轮宏观调控政策的特点一是宏观调控呈阶段性，循序渐进。重在解决每个阶段的突出矛盾，调控逐步深入，注重保持经济政策的连续性和稳定性，产生的震动和影响较小。二是调控政策的综合性和系统。根据不同的调控对象，采取相应的调控手段，形成了综合使用行政手段、法律手段和经济手段的政策体系，得到了较好的效果。 三是调控政策注重区别对待，分类指导。主要体现在既要控制房地产投资速度，抑制投资需求，又要保护普通居民购房积极性。在“双紧”的情况下，土地供给、项目审批、信贷支持等政策都向经济适用房、中低档住房倾斜。在抑制非合理需求的同时，对普通居民的自住性需求给予了房贷、税收方面的优惠。 宏观调控政策的成效第一，控制了房地产投资过快增长的势头，保持了房地产业的平稳发展。第二，促进了土地制度的深化改革。第三，住宅市场体系初步形成。基本形成了由新建住宅市场、二手房转让市场和住宅租赁市场构成的住宅市场体系。 仍然存在的问题房地产市场发展中仍然存在一些突出问题。一是住房供应结构性矛盾仍十分突出。2006年1-6月份，40个重点城市上市预售的套均建筑面积115平方米，适合当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房和经济适用住房仍然供应不足。二是部分城市房价上涨仍然较快。2006年11月，房价涨幅较大的城市：福州同比上涨10.4%，北京10.3%，深圳9.8%，厦门9.6%，秦皇岛9.3%，成都8.9%和贵阳8.4%，尤其是北京和深圳，房价从2005年下半年开始持续较大幅度上涨，使得普通居民仍然买不起房，房价回落并没有达到普通居民可承受的水平。 三是住房保障制度不完善，低收入家庭住房难的问题没有根本解决。四是中央宏观调控政策意图与实际效果背离。自2004年以来，中央政府出台了一系列旨在调控住房价格的政策，但是房价非但没有停止上涨的步伐，反而以更快的速度上升。我国房地产市场的现状不仅背离了中央政府的宏观调控意图，也违反了市场规律。 政策社群议题网络参与成员：参与者人数追求的利益参与者有限，某些团体被刻意排除以经济/专业利益为主众多牵涉到的利益范围很大整合程度：成员互动频率持续性共识频率高、质量高，对于与政策议题有关的一切事物均有互动关系成员、价值观与政策后果均有长久持续性所有成员分享基本价值观念并且接受政策后果的合法性互动的频率和强度变换不定成员与价值观变化很大可达成某种协议，但是冲突一直不断资源：网络资源分配内部结构所有参与成员均有资源，基本关系是互换关系层级节制体系，领导者可以分配资源某些成员虽有有限资源，基本关系是咨询性的变异性很大，不同的分配与管制成员的能力权力成员间的权利均衡，虽然可能有支配性团体，但是必须是非零合的游戏，政策社群才能长存不平等的权利，反应不平等的资源及不平等的接近网络机会———零合博弈 网络类型网络特征政策社群与某一政策有关的政府部门官员和相关的参与者构成,参与者之间的关系相对稳定,数目有限,相互之间横向的依赖关系,表达中央与地方政府利益。专业网络由相同职业者维护共同的职业利益而组成,成员关系稳定,数目有限。表达职业人员利益。府际网络某一政策制定过程有关联的政府部门间关系而形成,成员的数目相对稳定,数量有限,相互之间呈有限度的横向依赖关系。表达地方政府利益。生产者网络由为同一项目供给产品的集团或个人组成,其数量不一定公平固定,相互之间呈横向的有限度相互依赖关系。表达生产者利益。议题网络由对某一问题感兴趣、或对某一问题有专业知识见解的人松散地组合而成,参与者人数众多且关系不稳定,成员随时都有进出。 三、住房政策的网络分析（一）住房政策中政策网络的主体1、国家主体（政策社群）：中央：建设部、发改委、财政部、国土资源部、人民银行、税务部、银监会。这些行动者具有彼此稳定互动模式和高层次的成员参与限制的特性,高度整合。地方：地方政府（府际网络）主要包括财税部门、建设房管、国土部门，与中央政府存在垂直互赖和水平互动的关系。 2、社会主体：生产者网络:包括房地产开发商、各商业银行、投资购房者(国内、国外)、建筑商住房协会、物业管理公司、建筑和建材公司、房地产中介。这些参与者具有追求经济利益和流动的特性,成为房价高涨的既得利益者。 3、专业网络:主要包括经济学、社会学等领域的专家学者和人大代表、政协委员等具有特殊话语权的人士,是具备专业性知识与技能和特殊地位方能进入的专业网络。4、议题网络:普通购房者、大众和媒体,这些参与者基本可以自由表达意见,成员参与不受限制,具有低度整合的结构特点。 （二）房地产市场的发展与政策网络中各方利益从房地产开发中获益和受损地方主体。具体分析如下：1.从房地产开发中获益国家主体包括国家建设主管部门、财税部门、土地资源管理部门、银行体系。2.追求经济增长和政绩的地方政府是房地产市场的最大受益者，地方政府深度介入房地产市场为的是牟取自身利，这些利益来自于：（1）土地出让金（2）建筑业、房地产业税收（3）收费 3.房地产开发商、投机者、投资者是高房价的受益人4.研究机构、专家学者和媒体从各自不同的立场出发、发表观点。不少学者谴责房地产商垄断房价，批评政府漠视中低收入家庭的住房需要。也有人为房地产商所“俘虏”。媒体由于房地产广告在其收入中的比重过大，难以保持公正性。 5․失地农民和购房者是房地产市场的利益受损者，购房人必须承担如下负担：第一，土地方面。第二，税收。第三，收费。据估计，上述土地及各项政府税费占房价的45%-55%。第四，建筑安装成本，占房价的40%。第五，建筑企业、房地产开发商的利润，投机者和投资者的利润。第六，房产中介环节费用。 总体上说，社会参与者在住房政策网络中利用各自的资源和渠道，影响政策问题的确认、议题的形成、政策方案的选择和政策执行等过程，施加相应的影响。在所有的社会主体中，房地产开发商对住房政策的影响力显然是最大的。而普通购房者包括潜在购房者构成了政策网络的另一个重要参与主体,从传统经济学的观点来分析,购房者创造了地产商,地产商也生产了购房者,二者应该是相互依存。但实际上广大购房消费者处于主体地位的弱势,资源比较稀缺,组织相对比较薄弱,舆论的影响力也较差。 透过以上分析可以看出,在房地产宏观调控政策形成与实施过程中,政策网络参与主体间的互动过程比较复杂。各网络层次参与主体都拥有一定的资源,而且不同网络中的团体和组织也都有自己不同的利益,甚至是冲突的利益,他们都希望对政策制定产生有利于自己的影响。而每个团体或利益联盟的目标也无法完全由单一网络完成,仍需依赖其他网络成员的合作与帮助。没有任何一个单独参与者可以支配整个网络的运作。 （三）打开住房政策的封闭网络1、在目前的住房政策网络中形成这样一种运作模式：地方政府和国土资源部门负责土地管理，房地产公司负责开发、银行提供信贷支持，建设部门和税务部门进行市场监管。这些政策网络的参与主体及其互动关系，以及网络结构特征，在很大程度上影响着政策结果。要实现住房政策的社会属性，必须让社会保障部门和其所代表的社会群体加入到住房政策的网络中来，这就需要打破目前的封闭性住房政策网络，纳入新的政策主体，形成新的网络结构，建立有效的住房政策运做机制。 2、通过均衡博弈方式建立互动、协商的政策形成机制。公共政策是社会力量博弈均衡的结果,但不能变成少数集团博弈均衡的结果。中央与地方各级政府必须正视这样一个挑战,为利益的博弈制定规则,设立制度安排,从而保障利益博弈能够健康有序地进行。这也是当前房地产业实现有效调控的重点。通过明确的规则来确立房地产政策网络成员间的关系,发展一种相互合作、良性互动、网络运作的政策协商机制。促进相对公平的调控政策的形成,实现社会和谐发展。 3、建立资讯公开、沟通顺畅的利益表达机建立资讯公开、沟通顺畅的利益表达机制。要让所有的群体都有自己的利益表达机制,都有对政策制定产生影响的权利和机会,包括房市中的普通购房者和社会大众。各层级网络成员间的互信,应建立在资讯公开、沟通顺畅的基础上。如地方政府要增加城市规划的透明度,通过适当举行公开听证会等形式来完善各阶层利益表达机制;房地产商也要建立与购房者的沟通渠道,让普通大众能够参与和开发商的公开辩论,捍卫他们的利益。另外,还应该使房地产商在相关部门严格监督下实行公开、严格的成本核算制度,限制房地产开发商的暴利。 1、房地产开发模式要多样化。2、通过政策创新，降低和分散住房金融风险，推动住房投资多元化3、解决当前住房领域的多种问题，需要政府、市场和社会共同努力。