规则制定中的利益团体

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1、规则制定中的利益团体-MarissaMartinoGolden(宾夕法尼亚大学)木文主要论述了三个关于美国规则制定的评审问题，首先，在规则制定的通告■评论阶段，谁将最终结论上交给联邦政府；其次，人众对规则制定的讨论怎样影响最终的规则条款；最后，在美国“铁三角”政治的影响下，如何评估相关机构所制定的规则？同时，本文述在美国环境保护署、美国高速公路安全管理局以及美国住房和城市发展部这三个部门中随机研究了11项他们制定的细则，最终得出如下结论：(1)规则制定缺乏民主评论(2)在规则制定的过程屮，商业利益团体的参与占据了主导地位(3

2、)最终评审机构在听取大众意见吋采取了偏见性接受。因此，木文认为相关制定规则的机构并未听取各方面意见，他们在处理利益关系屮的经验尚冃不足。在相关讨论美国政治的书籍中曾指出：国会负责立法。因此，专家学者在研究立法吋会及其关注利益团体在这一过程屮的作用。然而，从20世纪60年代起,国会将部分立法之责移交给联邦行政机构，因此这些机构也拥冇了立法之责一只不过他们制定的是规则。例如，美国环境保护署设定规则使汽车的排放量标准化;美国食品药品管理局制定规则使超市物品的标签标准化；美国证券交易委员会决定了在财经方面向股东提供何种信息，同时，该

3、机构也是公共政策的主要决策者。然而，美国在制定法律和制定规则方面又有很大的不同。虽然国会自愿实行“分权制度”，它将自身的权力分给了并未经过选举产生的政府机构，但为了保证其口身仍执掌大权，国会还将规则制定的步骤编入了行政程序法，这一法令原本为保障在规则制定中实现民主。所冇这些步骤都明确捉出耍求：即保证公众也能参与规则制定，这一要求乂被称为“通告■评论”，因为通过要求公众参与的这种方式会迫使那些未经选举产牛的机构在制定规则吋考虑大众利益。然而，事实上，国会的这种做法却为利益团体在规则制定中提供了法律依据。国会过多注重利益团体给白

4、身带來的影响而忽视了这些团体在规则制定中的影响。学者们耍么关注如何科学的制定规则，要么是关注国会屮的利益团体。但现在，国会必须将注意力转移到利益I才I休在规则制定中的参与程度。原因有一下几个方面：(1)国会所提出的规则制定步骤，究竟哪些能真正弥补“分权”带來的问题？公众或利益团体参与规则制定是否能够冇效监督政府机构？(2)研究利益团体参与规则制定与研究其参与立法程序同样重耍(3)实现政治平等的标准就是耍保证社会各个团体在政治领域都有代表，这就能使政府更清楚的看到各I才I体对政策的影响。然而，正如美国政治学家E.E.Schat

5、tschneider在35年前所说：学者在研究规则制定方面并未对大众和上帝的声音上心。本文主要有两个廿标：一是研究大众和利益团体这两种模式对规则制定产生的影响，二是在政策制定、公共管理以及民主理论这三种情况下评估一整两种模式。本文也将运用先前被大众忽视的方式来验证以上问题，同时，利益I才I体在行政程序法的通告■评论阶段曾向联邦政府呈交过多份书面报告，我们将运用这些报告解答两个问题：(1)谁來参与规则制定？(2)参与者如何影响规则的最终出台？先前的调查与研究目前，我们的调查主要集中于两个问题：(1)谁来参与规则制定？(2)参与

6、者如何影响规则的最终出台？因此，木文将进行逐一讨论。谁来参与？为了回答这一问题，我们以房产业为例，E.E.Schattschneider曾称天堂的圣歌总是以上等阶级的利益为主，同时，Schlozman和Tierney为了冋答“谁来参与”这一问题还研究了《华盛顿国会代表》这一书籍列出的7,000个组织，最终,他们得到了一下结论：发展繁荣的行业承受着巨大的压力，特别是商业，但这是以减少民众在政治领域的利益代表为代价的。因此，Schattschneider"天堂圣歌”的言论，仍然适用于现代社会。个角色研究了Schattschnei

7、der的言论。Caldiera和Wright发现公民团体呈交的“法院之友书状”比公司或贸易团体上交的书状要多，并且也只比两者合起來的数量稍少一些，因此，他们得出如下结论：通过对利益团体作为“法庭之友”这一角色的研究，我们发现最高法院在很大程度上代表了组织团体的利益，而且这些团体大部分集屮在华盛顿。Danielian和Page称美国电视新闻上对公众利益团体以及美国企业界的报到率几乎相同，他们研究了近13年的网络新闻并发现公众利益团体的报到率为32%,企业界的报到率为36.5%,虽然这一研究对两者的对比提供了有效对比，但却没能表

8、明究竞谁参与了规则制定。然而，大量研究规则制定的资料都很少告诉我们谁在参与规则制定，这些研究将主要精力放在了其他方面。有些倾向于研究特定的规则，例如研究美国联邦贸易委员会制定的烟草标签细则以及美国职业安全与健康管理局制定的棉尘浓度标准等。虽然这些研究少量涉及利益团体在规则制定中的角色，但这