从法治视角探究生态环境监管体制改革

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1、从法治视角探究生态环境监管体制改革摘要当前我国的生态环境监管体制在监管主体上以政府为主；在监管对彖上以生产者为主；监管手段上以行政监管为主。“政府刚性监管，生产者被动执行监管要求”的监管体制在计划经济向市场经济转型的特殊时期，发挥了巨大的作用。但随着社会治理环境的变化，这种传统的监管模式开始岀现各种问题：政府环境监管职能与经济管理职能存在冲突；环境监管对彖的庞杂造成监管力所不逮；行政监管“运动式”监管短期有效，长期存在弊端。从法治视勿来探究生态环境机关体制改革，应做到：从政府监管到多元监管，实现

2、全民共治、共孚；从监管生产者到监管环境要素，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责：从“运动式”到制度化、常态化、规范化，实现对环境监管的全面监督。［关键词］生态环境监管体制；监管主体：监管对彖：监管手段；法治化习近平在党的十九大报告中捉出耍“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，其中“改革生态环境监管体制”是生态文明建设的施要举措。十八大以来，党中央协调推进“四个全面”战略布局和统筹推进“五位一体”总体布局，在全面依法治国的战略部署下推进生态文明建设。那么，从法治视角探究生态环境监管体制改革自

3、然成为-•个非常重姜的理论命题。一、当前生态环境监管体制的基本特征自1973年8月第一次全国环境保护会议至今，中国的主态环境保护事业已经走过了40多年，环境监管从无到有，从弱到强，取得了巨大的成就，也形成了当前生态环境监管的基本格局。目前的监管体制建立在2005年12月国发［2005）39号《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《国务院决定》）之上。《国务院决定》要求，建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。具体而言，国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区

4、域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。地方人民政府对本行政区域环境质量负贵，监替下■-级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制。法人和其他组织负资解决所辖范围有关的环境问题。这个决定首次明确在国家层而上指明了我国环境监管的体制方向、设置要求及主要任务。①依照这个思路，我国的环境监管呈现出以下特征：（-）监管主体以政府为主西方的环境监管先后出现了政府管制型、市场调控型、企业自愿型三种模式②；很多学者明确捉出环境监管不仅仅指来自政府的监督和管理，还

5、包插立法机关、司法机关、企事业单位、社会团体、公民等的环境监替和管理行为，但从我国生态环境监管的现实來看，政府仍然是我国最主要的环境监管主体。③我国的环境监管具有非常强烈的“政府管制型”的特征，政府被视为环境治理的“笫一责任人”。④有学者认为“政府”应该是广义的“政府”，包括“国家的立怯机关、行政机关和司法机关等公共机关”⑤。十八大以來，尤其是十八届四中全会以来，全面依法治国已经上升为国家战略，生态环境治理强调立法、行政、司法的合力，生态环境立法取得了巨大的进步，环境民事公益诉讼、行政公益诉讼已

6、经破冰前行但这仍然未改变我国生态环境监管以狭义的“政府”（即行政机关）为主的现状。首先，而述《国务院决定》中明确的监管主体是各级人民政府。中央政府负责监察，即监督、督察，是行政机关内部监督制度，为了保证行政管理系统正常冇序运行的一种自律行为⑥；地方各级人民政府负责监管，即监督和管理，是行政机关对企业等组织和个人的外部性控制，是公共机关对具有社会价值的活动进行持续而集屮的控制⑦；法人和其他组织负责解决，即企业和组织自我控制，遵循政府监管，落实国家环境法律和政策。其次，《环境保护法》第10条也明确规

7、定“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监替管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”。这充分说明，自计划经济时代所延续的“大政府”的社会管理体制依然存在11发挥重要作用，和其他领域■样，环境监管也仍然以政府为主导。（二）监管对象以生产者为主在我国，无论环境管理还是监督，其对彖都是特定的主体，即冇可能对环境产生影响（尤其是破坏）的

8、主体，并FL这些主体还必须是能够承担相应法律责任的主体。在我国，环境监管的对彖即是所有可能产牛坏境影响的自然人、法人或其他组织，其中故主要的是工业、农业等生产者。因此，前述《国务院决定》规定，法人和其他组织负责解决所辖范围有关的环境问题。这一点，我国环境监管的实践也表现得很明显。按照国务院的统一部署，县级地方人民政府将辖区划分为若干环境监管网格，明确监管责任，展开排查，亟点检查所冇排污单位的排放情况。⑧为补充日常监管的不足，2015年10月，环保部印发《关于在污染源日常环境监管领域推广随机抽查制