论乡村治理的制度与秩序演变

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1、论乡村治理的制度与秩序演变摘要：本文从国家治理视角回顾了中国对广袤乡村疆域的治理。在漫长的国家乡村治理进程中，乡村的秩序既取决于国家攫取的程度和方式，也取决于国家与代理人之间的委托代理关系和代理人的行为，以及作为乡村治理基础的非正式制度的作用。中国的国家乡村治理经历了从传统乡土社会时期的县政村治一一集体化时期的国家全面控制一一改革时期的乡政村治一一城乡统筹时期的国家治理的演变和回归。国家乡村治理制度安排改变的目的是矫正上一个时期的治理弊端利问题，但迄今有效的国家乡村治理结构与秩序并未形成。中国四十年改革开放带来乡土中国向城乡中国的转型，城

2、乡中国下的国家乡村治理出现大变局，非正式制度规则与秩序进一步演化与变迁，国家正式治理的成本收益结构发生变化。在新的发展阶段，必须形成与乡村转型相适应的乡村治理制度安排，捉高国家直接治理的绩效、完善与乡村治理半径相适应的委托代理制度安排,进行村庄正式制度与非正式制度的力量平衡，形成更有效的乡村治理秩序。乡村在国家治理中居丁•中心位置，对于中国这样一个乡村人口巨量只疆土广域的国家尤其如此。在漫漫的历史长河屮，中国既积累了治理乡土社会的制度和秩序传统，也进行了向现代国家转型中如何治理乡村的曲折探索。在传统中国时期，皇权不下县，正式制度的作用有限

3、，非正式制度与乡绅精英维系乡土秩序。中国共产党执政后的土地改革和集体化时期，国家政权全面渗透到乡村，乡村的非正式制度在正式制度的挤压下影响力几近衰竭，政权代理人取代乡村精英治理乡村社会，乡村秩序在国家、集体与农民的关系中重构。改革开放到新II上纪初期，家庭和非正式制度冋归，增强了乡村治理的韧性，国家通过“乡政村治”的建构探寻集体化解体后的乡村正式制度安排和治理方式。2002年以后的城乡统筹时期，国家对乡村的治理实现了从取到予的历史性转变，废除“皇粮国税”、提供基层政权和村级组织的基本保障以抑制代理人对农民的搭便车行为，建立覆盖乡村的公共品

4、投入和公共服务，国家与乡村和农民的紧张关系得到缓和，实质上出现国家对乡村直接治理的强化。但是，因农民离土出村的代际变化，农民与土地及村庄的关系岀现松动，国家正式制度和乡村非正式制度的治理绩效均而临挑战。本文旨在分析一个拥有巨量乡村人口规模的国家如何实现乡村治理，以及它在不同时期的制度安排、治理绩效与秩序结构。其结构如下：第一节给出了一个分析乡村治理的框架；第二节对传统乡土社会与土改到集体化时期的乡村治理制度传统进行了归纳；第三节和第四节分别分析了改革后两个时期的乡村治理制度安排与困境；最后是简单的结论与政策含义。一、制度与秩序：分析乡村治

5、理演变的视角（-）村庄的功能乡村，是城市以外的广域空间。村庄是乡村的地理空间、经济活动空间、公共和社会关系空间的集合。其一，村庄是一个有明显边界的地理空间。它是一个由居住在某一地域、以一定关系联结的人群共同生活而形成的社会单元。作为一个地域空间，它因血缘和地缘形成自然村落，并以此为纽带组成家族群体所聚居的宗族村落（费孝通，2013）o口然村落之间界分消晰，即便历经变迁也很难混淆，一村的土地、人口、财产等很难被另一村以任何方式划走。新屮国以來形成超越门然村的行政村，它们之间虽然没有自然村那样不容置疑的物理和权利界分，但是，除非由于强大的行政

6、力呈介入，行政村Z间的人、财、物与管辖范围也难以轻易改变。其二，村庄是一个经济活动空间。在乡村，除了农户承衣!主要的经济活动，村庄也组织一定的经济活动，如农户之间的互助、合作。集体化时期的农业生产活动以及改革以后乡村大量的非农经济活动就主要依托村庄进行（于建蝶，2001）。村庄除了作为农业生产活动空间，还承担乡村市场和经济交易载体，农民在此从事农产品、手工产品、家庭生活需要产品等的交换（Skinner,1998）。其三，村庄是一个公共活动和社会关系空间。村庄作为乡村的公共活动空间，提供了农民教育、宗教、文化传承、关系联结等几乎所冇功能。乡

7、村里家庭和家族、宗族承担不了的公共事务由村庄承担，传统乡土社会的祠堂、义庄、义山、社仓、义学等（王曙光，2016）,集体化时期的大队、人民公社食堂以及村民自治以来的村民委员会和党支部等，成为处理村庄公共事务的制度和组织。村庄是熟人社会社会关系网络的载体，农民、家庭、家族、宗族的大量社会关系通过村庄的联结发生（费孝通，2013）。（二）村庄是一种制度与秩序装置村庄在承担以上一种或几种功能时，通过相应的制度规则來实现。制度是人为设定的约束，用以规范人们Z间的相互关系，这些制约既有正式制度（如政治和法律规则、经济规则及契约），也有非正式制度（如

8、惯例、行为规范和价值伦理）（North,1990）,共同知识或信念对制度的形成、稳定性和变迁至关重要（Aoki,2001）,利益相关者通过制度的规范、相互作用与行为关系影响社会秩序（柯武刚，2