关于我国主体功能区划若干重大问题的思考

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1、关于我国主体功能区划若干重大问题的思考【来源：中国经济时报】【作者：高国力】“十一五”规划纲要明确提出，“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未來我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调敕和完善区域政策及绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”这是我国经济和社会发展的一个重大战略调整和转变，也是'‘十一五”及今后i段时期一项重要而又紧迫的任务，首先应该对一些事关主体功能区划全局的重大战略性问题给予深入研究和探讨。主体

2、功能区划分的主要原则1.国土部分覆盖的原则区划从理论上讲是一个全国土覆盖的概念,主体功能区划从长远看也应该实现国土的全覆盖。国外的标准区域,如美国的经济区域（EA）、欧盟的NUTS,主要是为区域统计和监管提供基本信息，因而是国土全覆盖的。但是，问题地区的确定，如膨胀区、萧条区、落后区的划分，主耍是为制定和实丿施区域政策服务，往往是国土部分覆盖的。考虑到我国的棊本国情和冃前所处的发展阶段，帀场机制尚未他全，政府的财力、管理能力和乎段有限，现阶段的主体功能区划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行。也就是说，确定四类主体功能区的标來后，只有符介标准

3、的区域划入四类主体功能区，其他区域目前并不进入,待以后时机成熟调整标准后逐步划入四类主体功能区内。这样划分的目的就是使得最重要、最典塑的区域而不是所冇区域都纳入主体功能区划体系，冇利于政府根据现阶段能力制定和实施切实有效可行的分类政策，确保主体功能区划的实效。同时，也可以回答'‘四类主体功能区不能概括所有类型地区、四类主体功能区之外再加上一•类潜力开发地区或者保留开发地区”等等的观点和争论。2.适度突破行政区的原则我国地区经济是一个以行政区为主导的经济体系，长期以来形成的行政分割在短时期内很难消除。冃前的行政区划是综合考虑历史沿革、民族宗教

4、、文化习俗等因索逐步形成的，带有浓厚的时代色彩和烙印,有些地区已经不能适应经济社会发展的需要，但是涉及到利益分配、权利调整、民族宗教等墩感性问题，在短时期内很难及时调整。主体功能区划从理论上讲应该不冏于行政区划,根据区域的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力等白然和经济要素，确立科学合理的区划方案，发挥规范国土空间开发秩序、协调国土空间开发结构的作川。但是,在实际操作过程屮，跨行政区划分主体功能区存在如何实施和依靠谁来实丿施配套政策的问题。也就是说，如果主体功能区划打破行政区，尽管理论上科学合理，但在实际应用中相关的政策没有实施主体,很难得

5、到顺利实施和有效推行。因此，主体功能区划在很大程度上仍然耍依托现有的行政区划，照顾到现有的行政区边界，在局部一些区域适度打破行政区，构建跨行政区的主体功能区，从总体上保障主体功能区划的顺利实施。3.自上而下的原则从国际经验看,以数据统计、信息收集为冃的的标准区域划分，一般采用自下而上的方法;而以制定和实施区域政策为目的的问题地区的划分，往往采用门上而下的方法。主体功能区与问题地区有一定相似性，主体功能区划具有全局性、引导性、约朿性或强制性的特点，因此应采用口上而下的划分方法。由于我国区域类型多样、差异显著，以及中央和地方目前的行政和经济管理

6、体制特点，自下而上的划分必然由于各省不同的原则、标准、指标体系和利益权衡而形成各不相同的区划方案，中央政府难以在此基础上形成最终区划方案并实施配套政策。因此，主体功能区划应坚持自上而下的原则，同时允许部分省市先行试点进行II卜•而上的探索，积累--些好的经验和做法，为全国的主体功能区划提供基础性信息和样板化川示。主体功能区划分的层级和单元1.构建国家和省两级主体功能区划分体系主体功能区划体现的国土空间非均衡开发理念，是一个从中央到地方都应该侶导和坚持的发展战略和方向。从理论上讲，任何一级拥冇一定国土空间范围、一定经济管理权限和政策实施手段的

7、政府或上体，都应该贯彻和实施主体功能区划的战略理念。我国目前是五级政府行政管理体制,每一级政府都应在白身管辖的国土空间范围内引入和体现主体功能区划非均衡发展的思想。但是，从现实层面看，我国五级政府拥有的权限、职能、手段各不相同，特别是省级以卜•政府在辖区范围、立法权限、经济管理手段等方面非常有限，制定和实施主体功能区划及其分类政策的实效难以保障。因此，主体功能区划从政策实施有效性和可操作性方面看，应主耍以屮央和省两级政府为主，构建国家级和省级两级卞体功能区划体系。省级以下各级政府卞耍围绕已经确定的国家和省两级卞体功能区划体系，承担包插贯彻落

8、实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共亨等方面的职能和服务。2.以地级单位（设区市、地区、自治州）、县级单位（市、县、区）作为主体功能区划分的基本单元主体功能区划的基木空间单元