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1、中国人民大学学报2004年第2期JOURNALOFRENMINUNIVERSITYOFCHINANo.22004零基预算:理论和实践12马骏,叶娟丽(11中山大学行政管理研究中心,广东广州,510275;21武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉,430072)[摘要]零基预算于20世纪70年代首先在美国被引入政府预算,并在以后对许多国家的预算改革产生了一定的影响。目前,在我国的部门预算改革中,零基预算已经被确定为主要的预算编制模式。无论是理论界还是实践部门,主流的观点都是将零基预算视为一种最好的预算模式。对零基预算在美国的实施
2、情况的分析表明,零基预算在美国的实施是失败的。调查显示,零基预算在我国的实施也面临着许多困难和问题,整体上来讲,也是不成功的。因此,一个值得深思的问题是,对于中国的预算改革来说,零基预算是不是一种最佳的选择呢?[关键词]预算改革;零基预算;预算过程;预算结果[中图分类号]F81013[文献标识码]A[文章编号]100025420(2004)0220122208零基预算于20世纪70年代首先在美国被引现在的问题是,零基预算究竟是什么?它在国外入政府预算,并在以后对许多国家的预算改革产实施的情况如何?零基预算在中国的实施情况又生了
3、一定的影响。进入20世纪90年代后期,中如何?零基预算是否真的改变了中国各级地方政国财政改革的重心开始转向支出管理和预算改府的预算过程和预算结果?这些都是需要认真回革。为了建立起科学合理的公共预算体制,中国答的问题。政府进行了部门预算、国库集中收付和政府采购为了回答这些问题,我们首先从理论上讨论改革。在部门预算改革中,零基预算被视为一种了零基预算的产生及其基本内容,在此基础上,我最佳的预算编制模式。实际上,从1993年开始,们评估了零基预算在美国的实施情况。我们的文一些地方政府就已经开始进行零基预算的试验。献评估发现,零基预算
4、在美国的实施是不成功的。目前,在国内,无论是理论界还是实践部门,主流为了了解零基预算在中国的实施情况,2003年8的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。月我们调查了我国某个省政府实施零基预算的情[收稿日期]2003212204[基金项目]教育部人文和社会科学研究重点项目(02JAZ810006)[作者简介]马骏(1969-),贵州毕节人,中山大学副教授,博士生导师,主要研究方向为公共预算与财政管理、公共行政学;叶娟丽(1968-),湖北崇阳人,武汉大学副教授,主要研究方向为政治学。—122—况,访谈了12个部门,包括18个
5、预算官员,主要次级单位,或者某个准备了单独预算的机构的是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算计划。零基预算要求将组织分解为若干个决工作委员会的预算官员。虽然该省在1993年就策单位。开始尝试引进零基预算,但是,我们的调查发现,21对决策单位进行分析,并为各个决策单位零基预算在该省的实施情况也是不理想的。建立支出项目的“决策包”(decisionpackageofprograms)。对于决策单位的分析主要包括重新一、零基预算:传统渐进预算的挑战者审查决策单位的目的、活动和运行。这个过程一般涉及这样一些问题:如果将这个决策单位
6、完全在传统的预算模式中,预算决策是在预算基取消,会出现什么样的后果?如何以最有成本效数的基础上做出的,即每年的预算决策都是在上率的方式来实现决策单位的目的?如何才能提高一个预算年度的预算拨款的基础之上增加一定的决策单位运行的效率?在此基础上,决策单位的数额,预算基数的形成和预算增量的决定都主要管理者将决策单位的活动分解成一系列的决策是依赖于政治上的讨价还价。所以,预算决策的包,对其活动及目标进行描述,并分析达成这些目理性程度就比较低,政府支出的持续增长也就不标的不同方式和实现目标的不同水平的活动。可[1](P253-267)以
7、说,一个决策包就是一项简单的预算,它包括短可避免。为了控制支出和将预算理性引入预算过程,从20世纪30年代开始,以美国为期目标和重大目标(明确表达,尽量但不是必须将首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改目标量化)、资源需求(该预算年度和未来4年的革。零基预算就是这些理性预算改革中的一种,资源需求)、资金水平和预算增量、绩效测量(每个它对传统预算模式形成了巨大的挑战。决策描述特定水平的资金和人员的产出和结果)。零基预算首先是在私人部门中发展起来的。具体地说,决策单位的管理者可以在四种不同资1973年,卡特在担任佐治亚州州长时将
8、其引入美助水平的基础上准备决策包:(1)最低水平,即在国的政府部门。在竞选总统时,卡特宣称,零基预该水平之下项目或活动就可以终止;(2)维持水算可以提供一种有序的机制将公共资源配置到社平,即在没有大的政策变动的情况下继续供给现会最需要的领域,从而将政府机构的预算要求减有的服务
