第六章 公共管理的变革和创新

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1、第六章公共管理的变革和创新6.1学习要求要求学生掌握公共管理方式变革市场化取向的内涵、内容和实质；了解公共服务市场化的形式。6.2内容简述20世纪80年代以来，随着公共管理改革的进展，公共管理方式也出现了重大的变革和创新。新的管理技术、新的管理方法和新的管理制度层出不穷，它们共同的一个特征是引人市场化方式，希望以此提高公共管理的能力和效率。6.2.1公共管理方式变革的市场化取向公共管理方式的市场化，就是在公共管理领域引进市场机制，将公共管理机构的权威与市场交换的功能优势有机组合，提高公共管理机构的管理能力。公共管理方式市

2、场化的内涵包括以下三个方面：（1）决策与执行分开。政府确定公共管理目标和优先顺序而公共管理目标的实现不一定非要靠政府行政部门事必躬亲，而是可以通过市场的力量去完成。公共管理机构的决策者可以确定一个全面的战略，并且使用许多不同的划船手来实现目标。实现公共管理目标的过程中，连结非政府部门与政府部门之间的中介是市场机制，即公共管理的决策与执行是可以分开的。公共管理的决策由政府来承担，而决策执行可以由公共部门、私营部门、非营利部门来共同承担，这三种组织在承担不同的公共管理时，各有自己的优势。政府的决策体现公平，多种组织的配合协作

3、体现效率，即公平与效率的统一，从而提高整个社会公共管理的水平与效能。（2）公共管理的实施者须多元并存，竞争发展。公共管理的决策和执行分开，并不意味着由私营部门替代政府部门承担具体的公共管理实施就一定有效率。关键因素是公共管理的实施必须打破垄断，竞争共存。参加公共管理实施竞争的组织可以是政府部门、私营部门，也可以是非营利部门。三种组织在承担不同的公共管理时，各有自己的优势。它们凭借不同的组织优势，可以竞争性承包和参与公共管理的实施过程。（3）消费者对公共管理和公共服务内容的选择权力。纳税人在法律意义上是公民，在经济意义上是

4、消费者。纳税人是公共管理和公共服务的消费者，消费者对公共管理和公共服务的内容应该有直接选择权。相对于政府部门，只有消费者才最关心自己所享用的服务质量和数量。消费者须有选择权才能去控制、影响生产者，没有消费者的选择权就没有所谓的市场机制，也难以激发供给者的竞争，也就难以促使供给者对公众负责，并激发供给者的革新；也只有给予消费者选择的权力，才能满足消费者的多元偏好。纳税人对公共管理和公共服务内容的选择权力构成公共管理方式市场化取向变革的基础。公共管理市场化的实质在于：试图将公共管理机构权威制度与市场交换制度的功能优势复合配置

5、，从而形成一种实施公共管理的新制度安排。公共管理方式的市场化提供了一个在维持一定职能和管理水平的前提下实现削减公共管理机构和公共管理人员的有效途径。此外，提高工作效率，降低财政支出，利用市场对公共管理机构形成竞争压力等也是各国政府推行公共管理方式市场化的重要原因。在实施公共管理方式市场化取向的变革过程中，引起的较大争议是：市场化方式所追求的效率是否会损害公共管理公平的要求。事实上，市场化方式的效率标准与公共管理的公平要求之间并不必然处在对立状态。首先，公共管理方式市场化取向变革的目的在于增强公共管理的能力，提高公共管理的

6、总体水平，从而更好地满足社会公众多方面的需求。其次，只有公共管理的总体水平得到充分提高，才能有助于实现公共管理的公平要求，也就是说，只有建立在高效率基础上的公平才是真正有意义的公平。再次，公共管理方式的市场化提供了一种新的管理手段，属于手段层面上的变革，只要按照公共管理的目的和要求对其范围和程度进行控制，那么，市场化方式就不会对公平造成损害。6.2.2公共管理方式市场化的形式1、公共服务市场化公共服务市场化主要有以下几种类型：（1）公共服务业务合同出租。合同出租就是把公共服务的一些工作任务推向市场。公共管理机构确定某种公

7、共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门。非营利部门招标承包，中标的承包商与公共管理机构签订的供给合同提供公共服务。公共管理机构的责任是确定公共服务的数量和质量标准，监督承包合同的执行。（2）“化公为私”。“化公为私”的含义，一是让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过扩大对私人市场的利用以替代公共管理机构；二是对某些提供公共服务的公营部门进行公司化改造，按照私营部门的方式运营。（3）建立公共部门与私营企业的伙伴关系。公共管理机构可以通过“引致投资”的办法，制定优惠政策鼓励和吸引私人资本投资。固定且正式的伙伴履行公共管

8、理机构所要求的特定管理职能，公共合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采用核发许可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。通过公私合作，既能借社会资源提高公共服务生产能力，又可借价格机制显示真实需求。（4）公共服务付费制。对于一些公共服务采取收费的方式，其