分类管理：我国民办教育改革的突破口

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1、分类管理：我国民办教育综合改革的突破口论民办教育分类管理的内容与途径刘晓明王金明（刘晓明，浙江师范大学，金华，321019；王金明，浙江科贸职业技术学院，金华，321019）摘要：本文分析了我国民办教育管理存在的主要问题，指出开展分类管理有助于明确民办学校的性质、落实政府资助政策、清晰民办学校产权以及解决民办学校招生、收费、教师待遇等问题，建设性地提出了实施民办教育分类管理的有效途径。关键词：民办教育；分类管理；政策作者简介：刘晓明（1959-），男，浙江义乌人，浙江师范大学职业教育研究中心教授，研究方向为职业教育、民办教育；王金明（1985-），男，山东烟台人，浙江科贸职业技术学院助教

2、，研究方向为教育管理、职业教育。改革开放以来，我国民办教育发展迅猛，民办学校从非学历、非正规教育发展到各级各类学历教育，并呈现出稳定增长的势头。当然，这种发展态势也对民办教育现行管理制度和政策提出了严峻的挑战，民办教育改革势在必行。因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出：要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理；开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。可以说，开展分类管理是民办教育综合改革的突破口。一、我国民办教育管理存在的主要问题虽然《民办教育促进法》的颁布为我国民办教育创造了良好的投资环境，吸引了大量的民办企业者投资办学，快速推动了我国民办教育

3、事业的发展，然而当我国民办教育度过了投资的快速增长期之后，民办教育的管理面临越来越严峻的考验，甚至已经开始成为影响我国民办教育事业健康发展的最突出问题。（一）法律法规不完善我国民办教育法律法规的不完善是导致我国民办教育管理存在问题的主要原因之一。尽管《民办教育促进法》在很大程度上“促进了民办教育事业的健康发展”，为民办学校办学提供了政策法律依据，然而仅靠一部《民办教育促进法》还无法彻底改变我国民办教育法律法规不足的现状，尤其是《促进法》中的一些政策标准定位较为笼统，如尽管规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会教育事业的组成部分”，但实际上却把民办学校定义为民办非企业法人单位，而非事业单

4、位。另外《促进法》对资产返还问题不置可否，对可以取得的“合理回报”界定模糊，这一系列问题直接导致民办学校的“营利性”与“非营利性”界定混乱，政府对非营利性民办学校的优惠政策无法落实。（二）管理体系不健全由于我国民办教育尚未形成一套系统而完整的管理体系，使得民办教育管理存在治理机构不健全、执行机构力量薄弱、教育质量评估机构缺失等问题。这一系列问题导致政府根本无法对民办教育做出分层次、分类别的系统管理，甚至还会出现多头审批、政出多门等管理混乱现象，对民办学校或者管理过严甚至越位管理，限制民办学校的自由发展，或者过于放任自流，监管不到位，导致办学质量不能满足社会要求，影响民办学校声誉[1]。（

5、三）产权不明晰《民办教育促进法》对民办学校的财产所有权并没有做出清晰的界定，即使是剩余资产的返还问题也避而不谈。法律上产权界定的不明晰导致目前社会各界对民办学校财产的所有权很难达成共识，民办学校“非企业法人”的定位则加剧了社会各界对财产所有权分配的争议，致使一些学校因为资产分配不清晰、不规范而产生问题，一些举办者甚至做出将企业资金与办学资金混为一谈，将学校资金作为抵押担保的行为。（四）法人治理结构混乱我国民办学校法人治理结构混乱主要来自于两方面原因：即董事会董事基本来自举办方和举办方与校长之间的权力分配争端。按照我国非营利性民办学校的定位，我国非营利性民办学校属于教育公益性组织，举办者可

6、以享有的权利有知情权、质询权、监督权，却不应享有资产所有权，但由于我国《民办教育促进法》规定民办学校的举办者可以取得合理回报，这种规定间接促使举办者按照自己的利益要求干预校长办学，并排斥外来人员加入学校董事会[2]。二、分类管理是民办教育健康发展的必由之路民办教育实施分类管理并非我国独创，在美国等一些发达国家的私立学校都采用分类管理措施，即使在我国一些服务类机构的体制改革中也有实施分类管理的先例，如医疗卫生领域和科研领域。因此我国民办教育实施分类管理是民办教育体制改革的大趋势，同时也是解决我国民办教育长期以来存在的管理问题的必然举措。（一）分类管理有利于明确民办学校的性质目前我国把民办学

7、校的定性为“民办非企业单位”，这一模糊的定性导致我国民办学校行政管理上的混乱，内部管理时有冲突。为解决上述问题，我们可以借鉴美国私立学校营利性和非营利性分类管理的经验，规定我国民办非营利性学校必须满足学校法人产权必须独立完整、举办者不得享有办学结余资产的所有权、从办学结余资产中归还给举办者投入资产后的剩余资产必须用于发展教育，不能进行分配等条件[3]。无法满足上述条件的则为民办营利性学校。民办学校在设立时举办者必须首先明确学校的性质