社会政策评估中国的经验

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1、【资料】社会政策评估：中国的经验（中国社科院社会政策研究中心唐钧）进入新世纪，中国社会政策领域终于盼来了万象更新的春天。经过自90年代后半期以来10年的实践，我们总结出以下十条经验：1．社会政策是天然地偏向弱势阶层的。一般认为，社会政策发端于1873年由一批德国的经济学家创立的“德国社会政策学会”，迄今已经有130年的历史。德国社会政策学会的骨干，曾帮助俾斯麦首相创建社会保险制度的瓦格纳（Wagner）最早提出了社会政策的定义，他认为：“社会政策是依立法和行政的手段，以排除分配过程中的弊害的国家政策。”“现在国家的主要目的，

2、在变更财富的国民分配，而使劳动阶级获受利益。一切政策应使其社会政策化，国家当保护劳动者。”从以上引述的关于社会政策的早期定义中我们可以看到，130年前的德国乃至西方世界显然是存在着“分配过程中的弊害”的，而当时另一些经济学家，如英国的曼彻斯特学派，则主张“自由放任主义”，“社会政策”的概念就是在这样的历史背景下有针对性地提出来的。蒂特马斯认为：“人不单是经济性的人”，“人是一种社会存在”，“应该关切社会中的人——尤其是人际关系里非经济性的因子。”因此，社会政策学从一开始就将自己的理论架构的核心定位于“公平”（Equity）与

3、“人权”（Rights）。关于“公平”，琼斯（Jones，K.)、布朗（Brown，J.）和布拉德肖（Bradshaw，J.）合著的《社会政策要论》一书中，在对“平等”（Equality）、“公平（Equity）”和“社会正义（SocialJustice）”等概念作出解释和评析以后归纳道：“基本上，这些议论建立在三个基础之上：在道德议论方面，公平就是正直；在理论议论方面，公平就是共同利益；而在极实际的议论方面，就是不公正和不公平往往落在那些采行不公正或不公平的人身上。”关于“人权”，主要是根据1966年联合国大会通过的《世界

4、人权宣言》，主张“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。”具体而言，这些权利体现在健康、住宅、教育和其他社会服务等等方面。在当代社会政策的研究中，从“公平”和“权利”的基本点出发，发展出一系列新概念，诸如“社会排斥”、“社会剥夺”、“增权”和“社会资本”，等等，用以作为社会政策研究新的视点与支撑点。2．向着市场或者“准市场”方向的改革，首先要想好穷人怎么办。社会政策学的另一个极为显著的特点是，从不讳言自己的“价值立场”，蒂特

5、马斯指出：“社会科学——特别是经济学和社会学——明显不是‘免除价值’的，永远也无此可能。”“最低限度，我们有责任清楚说明自己的价值；当我们讨论像社会政策一类科目的时候，我们更有这么做的特别义务；相当清楚，以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情。”“在社会福利体系之内，人们无法逃避各种价值选择”。社会政策的这个特点在国际上得到广泛的认同，并得到联合国的认可与推广，1962年联合国出版的《社会服务的组织与管理》一书中指出：“不论人们视之为狭隘还是广泛，这些定义均含有三个目标——当然还有价值判断：第一，其宗旨皆为行善——政策

6、指向为市民提供福利；第二，兼有经济与非经济的目标；例如：最低工资、最低收入保障标准等；第三，涉及某些进步的资源再分配手段，劫富济贫。”3．自下而上的政策过程成功的可能性较大。自下而上的改革成功的可能性更大可能是得益于“下面”（地方政府和基层政府）更接近群众，更了解群众的真正的需要。而不同于出自“上面”的主意大多来自某种理论和概念，来自某种“国际惯例”。最低生活保障制度的成功是这方面一个比较典型的范例。城市居民最低生活保障制度由上海市政府首创。当时，上海市政府做这样的决策并没有任何来自“上面”的压力，虽然也参考了现代社会救助制

7、度这一国际通行的制度，但上海的制度却主要是根据本市的实际情况和需要：其一，在调查中发现，虽然上海市经济发展的速度惊人，人民生活水平提高也很快，但是由于“两个转变”是一个急转弯，有少部分人被惯性甩出圈外，因而陷入贫困。其二，上海市当时正在酝酿对产业结构作大调整，这势必使得一部分人处于下岗、失业的状态，用最低生活保障制度来支起一道最后的安全网，对稳定社会有好处。按调查当时上海市上上下下的普遍反映，在实际工作中，对“改革、发展、稳定”的大思路，上海市更强调的是将“稳定”放在第一位，最低生活保障制度就是在这样的时代背景和政策思路下出

8、台的。此后，东部沿海经济发展较快、地方财力较强的一些城市也跟了上来，这些城市在创建自己的制度时，并没有完全照搬上海的模式，而是都根据本身的实际情况，创立了适合自己的市情的制度。此后，由于上个世纪90年代中期以后城市改革逐步深入，加上1997年亚洲金融风暴，使得一部分企业的经济效益下滑，世纪