多中心治理趋势下对政府能力建设的新思考(I)

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1、多中心治理趋势下对政府能力建设的新思考公共事务学院2004级行政管理孙洁200406020文章框架：多中心治理：政府能力建设的理论背景多中心治理理论的兴起“治理”的涵义及特征多中心治理趋势下的政府能力建设政府能力的内涵与结构多中心治理趋势下政府能力建设的原则政府能力建设是多中心治理的应有之意提高政府能力是多元化外部环境的必然要求政府能力缺陷政府能力建设的路径选择一、多中心治理：政府能力建设的理论背景（一）多中心治理理论的兴起面对全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理模式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有

2、质量的持续增长。治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语。治理理论所蕴涵的新的价值观修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围内引起了政治家、学者及官员和实业家的共识。“治理”这一概念最早出现于1989年世界银行的报告中，在此后十多年里，逐渐被发展为一个内涵丰富，运用广泛的理念，西方国家追求善治的政府治理模式的变革始于20世纪70、80年代，那时，西方国家政府组织面对着财政压力、传统官僚体制低效以及对公众的回应能力降低等一系列内部问题，同时也面对着全球化、知识经济的变革，公众需求多样化等一系列外部环境的挑战。此次改革运动不是西方政府在管理内容、管理形态或管理手段上的小

3、幅度变化，而是在整个社会层面带来的政府职能与角色定位以及政府与公民社会关系的根本性变革。中国自改革开放以来，在中国特色社会主义理论和社会市场经济理论的指导下，整个经济、政治和社会领域发生了全面、深刻的变革。经济利益的多元化推动着社会结构的多元化和行政管理模式的重新界定，重新调整政府、市场和公民社会的关系作为一项首要任务摆在了公共行政面前。多中心治理模式的引进对于我国公共行政的模式变革，社会关系的调和和社会稳定有着重要价值。（二）“治理”的涵义及特征英语中的治理（governance）一词源于拉丁语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）交叉使用

4、，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的涵义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远，不再只局限于政治学领域，而被广泛应用于社会经济领域。到目前为止，各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点，其中最有代表性和权威性的是全球治理委员会给出的界定。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在报告中给治理下了定义。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或

5、不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：(1)治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理也是一个具有双重纬度的概念，表现在精神纬度上，政府治理强调了不同于统治的三个方面：（1）突出个体的自主性和自治性；（2）致力于塑造理性化和契约化的公共文化精神；（3）国家——社会关系呈现新形态，从零和对立关系走向合作与共治的正和关系

6、。表现在制度纬度上，政府治理强调了公民社会的自治，有限政府的构造和基于政府、公民、市场三者互动基础上的多中心治理体系。从上述关于治理的涵义、特征以及双重纬度分析来看，治理一词的基本涵义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础，处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。二、多中心治理趋势下的政府能力建设（一）政

7、府能力的内涵与结构政府能力是当今各国现代化进程中衡量政府优劣的重要指标，是一个国家核心竞争力的综合体现，世界银行在1997年度报告中指出，无论是发达国家还是发展中国家，都对政府能力提出了新要求。关于政府能力的内涵，不同的学者从不同的角度给出了界定，为了研究的方便，这儿从政府职能的角度来定义。其中陈国权的概括最具有代表性，他提出，政府能力是指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力，如果政府职能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力则是政府“能干什么”或“会干什么”。任何一种政府能力都是由人力、权力、财力、权威（公信力）、信息、文化